La experiencia mexicana en las crisis

José Ángel Gurría reflexiona acerca de la participación de México en las crisis económicas; el secretario general de la OCDE afirma que el país sigue siendo vulnerable económicamente.

We do not experience and thus we have no measure of the disasters we prevent.

J. K. Galbraith

Introducción: México y las recientes crisis financieras

A lo largo de mi carrera  profesional en el gobierno de México he tenido que enfrentar, por lo menos, cinco crisis financieras, generadas dentro y fuera del país. Durante los años ochenta, México fue uno de los protagonistas de la crisis de la deuda externa de América Latina. De hecho, fue el pionero. Un dudoso  privilegio. Fue una crisis de enorme magnitud y alcance internacional, que reveló con una claridad sin precedente las sensibles conexiones entre  los flujos de petrodólares de los países árabes, las políticas de los bancos de los países desarrollados y las balanzas de pagos de los países en vías de desarrollo. En esos años, en la Secretaría de Hacienda, mi experiencia a cargo primero de la contratación y después de la renegociación de la deuda externa mexicana fue maratónica, y, hasta cierto punto, reconocida como exitosa.

Posteriormente, durante la administración del presidente Ernesto Zedillo, en los años noventa, tuvimos que hacer frente a la crisis financiera de 1994-95, y a las implicaciones internacionales de la crisis asiática de 1997, de la crisis rusa de 1998 y de la crisis de Brasil y su llamado efecto "samba" de 1998-99. Como secretario de Hacienda y Crédito Público, de enero de 1998 a diciembre de 2000, tuve que enfrentar tres desafíos complejos para evitar desembocar en otra crisis financiera: la instrumentación y legislación del rescate bancario; la caída de los precios del petróleo por debajo de 10 dólares el barril en 1998 y su impacto en las finanzas del gobierno de México; y el "blindaje" de las finanzas públicas mexicanas para terminar con las ya tradicionales crisis financieras de cambio de sexenio.

Todos estos eventos implicaron costos económicos y sociales, decisiones difíciles, pero también un enorme aprendizaje para las instituciones mexicanas. El conocimiento adquirido por los funcionarios mexicanos en materia de anticipación y gestión de crisis financieras fortaleció al sistema financiero y aminoró los efectos negativos de las crisis subsiguientes. Sin embargo, siempre hubo factores imponderables, cambios en los mercados o en las políticas, cambios de los políticos o del contexto internacional que hicieron cada una de estas crisis eventos diferentes. Ésta es una primera reflexión respecto de la crisis económica de este turbulento 2008: el aprendizaje histórico ayuda a gestionar las nuevas crisis, pero se requiere de un esfuerzo aún mayor para identificar y atenuar los riesgos. México está hoy mucho mejor preparado para enfrentar esta crisis financiera global, cuyo epicentro se encuentra en Estados Unidos y los otros países avanzados. Sin embargo, nuestro país sigue siendo vulnerable. Comparar nuestras experiencias en las crisis anteriores con los desafíos de hoy es de utilidad porque nos permite percibir la evolución de nuestro sistema económico y financiero, de nuestras instituciones, de nuestro marco jurídico-político, y diseñar mejores políticas para hacer frente a la coyuntura.

Recordar el futuro: aprendiendo de las crisis anteriores

De acuerdo con la filosofía taoísta china, la vida no es una línea recta con principio y fin, sino un círculo en el que las fases y las crisis retornan una y otra vez. La historia de la economía internacional, en la que percibimos el retorno cíclico de bonanzas insostenibles seguidas de crisis financieras, pareciera confirmar dicha filosofía. Esta visión circular nos permite mirar al pasado pensando en el presente y, sobre todo, en el futuro.   

Si bien una de las dimensiones más evidentes de la crisis de los suprime ha sido la innovación financiera, parte importante de sus causas no son novedad. A simple vista, existen diferencias entre las crisis de los ochenta y noventa y la crisis de 2008, pero si se mira más detenidamente se pueden detectar algunas constantes importantes que pueden servir de guía para el reforzamiento de los sistemas financieros nacionales y para el replanteamiento de la arquitectura financiera internacional.

Primero veamos las diferencias. En contraste con la crisis actual, gran parte de las crisis anteriores tuvieron su origen en serios desequilibrios fiscales y de balanza de pagos en economías emergentes, financiados a través de deuda externa y flujos de capital de corto plazo. Con algunas excepciones, en las crisis de los ochenta y noventa, una serie de factores -que no están presentes en la actual crisis- jugaron un papel determinante: bancos centrales poco independientes, tipos de cambio fijos o semifijos, economías cerradas o en proceso de apertura (y por lo tanto poco competitivas), bajas reservas internacionales, sistemas financieros y bancarios débiles con excesiva influencia de los gobiernos y alta volatilidad política.

Sin embargo, a pesar de estas diferencias importantes, una serie de factores, que estuvieron presentes en las crisis de los 80 y los 90, siguen presentes en la crisis actual regulación y supervisión inadecuadas; crecimiento imprudente de las carteras hipotecarias sin una apropiada medición del riesgo; aplicación poco rigurosa del gobierno corporativo; desarrollo de bonanzas financieras insostenibles; falta de instituciones internacionales preparadas y facultadas para regular un mercado financiero crecientemente globalizado y sofisticado; falta de coordinación entre autoridades financieras nacionales; y una volatilidad significativa de los fondos especulativos y de corto plazo. Son los desafíos que tenemos enfrente; las pistas paralelas en las que debemos avanzar para producir un sistema financiero internacional estable y confiable.

Desde la perspectiva de México, un vistazo a su experiencia con las crisis anteriores muestra un proceso de fortalecimiento institucional. Durante las últimas dos décadas, México ha venido fortaleciendo y modernizando sus estructuras e instrumentos macroeconómicos, monetarios, financieros y políticos, para navegar con mayor seguridad las aguas de la globalización.

En dicho proceso, México ha construido un "blindaje" macroeconómico sólido para enfrentar las variaciones de los mercados financieros y la economía globalizada. A diferencia de la crisis de principios de los ochenta y de la de 1994-95, México cuenta hoy con cuatro grandes pilares de estabilidad: una posición fiscal sólida; un tipo de cambio libremente flotante; amplias reservas internacionales1 y un sector financiero bien capitalizado.

No obstante, México sigue teniendo tareas pendientes que lo hacen vulnerable frente a los cambios de la economía mundial. Una serie de factores inhiben un mejor desempeño económico y limitan la posibilidad de que el mercado interno pueda jugar un papel predominante en la generación de riqueza cuando la economía internacional está a la baja, como en el momento actual. Hay por lo menos cinco grandes retos que erosionan la fortaleza económica de nuestro país a la hora de enfrentar la crisis.

1. El nivel de educación. El rezago educativo sigue limitando las potencialidades económicas y sociales de México; mermando la competitividad empresarial y la productividad laboral y deteniendo el diseño y aprobación de reformas estructurales y la capacidad de investigación y desarrollo del país. En los últimos años, México ha aumentado el gasto gubernamental dedicado al sector educativo, que se ubica por encima de la media de la OCDE cuando se mide como porcentaje del PIB (6.5%)2.

Sin embargo, esto no se ha traducido en un mejor desempeño de los estudiantes en las pruebas internacionales estandarizadas. Además, dicho gasto medido por estudiante sigue siendo bajo. Por otra parte, sus costos de salarios de maestros (en relación con el PIB per cápita) también están por encima de la media de la OCDE3.

A pesar de esto, los estudiantes mexicanos siguen teniendo los rendimientos bajos. En el último examen del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes de lOCDE (PISA) -dedicado a medir los conocimientos científicos- el desempeño de los estudiantes mexicanos se ubicó en el último lugar. En este rubro, la Alianza por la educación, acordada recientemente por parte del sindicato nacional y las autoridades educativas, es un paso en la dirección correcta que tendrá un impacto importante en el  rendimiento de los estudiantes.  

2. La diversificación comercial. México sigue teniendo una alta dependencia comercial de Estados Unidos. A pesar de contar con tratados de libre comercio con más de 30 países, la economía mexicana sigue destinando cerca del 85% de sus exportaciones al mercado estadounidense, el mismo porcentaje que hace diez años4.

Hasta ahora, el efecto diversificador del Tratado de Libre Comercio México-Unión Europea (TLCMUE) ha sido limitado: en 2000 (año de entrada en vigor del TLCMUE) las exportaciones mexicanas a la UE representaban 4% del total exportado, en tanto que en 2007 representaron apenas 5%.5 Uno de los principales obstáculos a la diversificación ha sido el alto costo de transporte de productos a Europa y Asia; pero también el bajo nivel de internacionalización del sector empresarial nacional.

3. El escaso grado de internacionalización de las empresas mexicanas. De acuerdo con el estudio de la OCDE "Pequeñas y medianas empresas en México" (2007), solamente 1% de las Pymes mexicanas -el 99% de los establecimientos productivos del país- exporta regularmente. La mayoría de las exportaciones mexicanas las siguen llevando a cabo un puñado de corporaciones nacionales y de empresas extranjeras a través de maquila y comercio intrafirma. Este factor reduce significativamente la capacidad de respuesta y adaptación del sector empresarial mexicano a la desaceleración del mercado doméstico y d elos mercados externos tradicionales6.

4. La limitada capacidad de innovación. A pesar de los logros recientes -como el aumento significativo del gasto en investigación entre 1996 y 2005 y la aplicación de uno de los tratos fiscales más favorables en la OCDE a estas actividades-, la intensidad de ciencia y tecnología en la economía mexicana es una de las más bajas de la OCDE (con un gasto nacional bruto equivalente al 0.5% del PIB)7. México sigue ocupando el último lugar de la OCDE en número de investigadores por cada mil personas empleadas 8 (gráfica 1) y su desempeño tecnológico, medido en patentes y publicaciones, sigue siendo bajo. Es fundamental que México incremente su capacidad de innovación, de acuerdo con las necesidades del país. La riqueza de las naciones hoy se construye con capital intelectual, con ideas, patentes y conocimiento.

5. Transformar la política fiscal en un importante instrumento de desarrollo. Como en otros países de América Latina, uno de los grandes desafíos estructurales de México es cómo convertir su política fiscal en un importante instrumento al servicio del desarrollo. La edición  2009 del estudio de la OCDE "Perspectivas económicas de América Latina" atribuye gran parte de la desigualdad en los países latinoamericanos a la ineficacia relativa de los sistemas fiscales. En efecto, el estudio constata que las desigualdades en México, antes de impuestos y transferencias, son similares a las de los países europeos de la OCDE.

Sin embargo, como se puede apreciar en la gráfica 2, las distribuciones de rentas netas de estos países después de impuestos y transferencias son mucho más igualitarias que en México u otros países de América Latina. El gobierno mexicano debe seguir esforzándose por incrementar la recaudación fiscal, mejorar la calidad del gasto público y resolver la informalidad con planteamientos innovadores y regímenes simplificados. La legitimidad fiscal de un gobierno, y la confianza en su sistema fiscal, reflejan la calidad del contrato social de una nación. Es también importante incrementar la capacidad financiera del Estado sobre todo tomando en cuenta que el retorno marginal del gasto social en México es particularmente alto.

Éstos y otros desafíos estructurales, como la falta de competencia en los sectores clave o la construcción de una red de comunicaciones y transportes competitiva, han limitado la productividad y la competitividad de México durante años; reduciendo su capacidad de respuesta a las crisis internacionales.

Entre 2000 y 2006, en nuestro país, el crecimiento anual promedio del PIB por hora trabajada fue uno de los dos más bajos de la OCDE (cerca de un 0.6%) y significativamente más bajo que el experimentado durante el quinquenio anterior9.

Esto ha tenido un impacto negativo en la calidad de vida de los mexicanos. La productividad, como afirmaba Paul Krugman, "no lo es todo, pero en el largo plazo es casi todo.

La habilidad de un país para mejorar su nivel de vida a lo largo del tiempo depende, casi por completo, de su habilidad para aumentar su producción por trabajador"10.

La crisis financiera actual: posibles consecuencias para México

A pesar de que la posición financiera y fiscal de México se ha fortalecido en los últimos años, el país es afectado por la crisis financiera y la desaceleración económica internacional en diversas formas. Uno de los efectos principales se ha manifestado en la salida de capitales y la dificultad creciente en el acceso al crédito. Al igual que otras economías emergentes, México experimentó alguna salida de capitales conforme se incrementó  la aversión al riesgo y los inversionistas comenzaron a desconfiar de los mercados emergentes.

En octubre, la bolsa de valores cayó drásticamente y el peso recibió severas presiones.

La situación empeoró con el deterioro del acceso a los mercados internacionales para financiar el crecimiento o el comercio. A pesar de que cierta devaluación es parte del ajuste a las nuevas condiciones del mercado, y de que el banco central está usando sus reservas para tratar de "suavizar" los ajustes en los mercados de cambio, el debilitamiento del peso está reduciendo el margen de maniobra para recortar las tasas sin detonar nuevas fugas de capitales.

El endurecimiento de las condiciones financieras también está contrayendo el crédito doméstico.

El acceso a préstamos por parte de empresas y consumidores se ha vuelto más difícil en los últimos meses, reflejándose en el aumento de los intereses y la caída en los préstamos otorgados por los bancos.

Las filiales mexicanas de bancos extranjeros han retraído sus actividades como parte de un esfuerzo global para reducir el riesgo. Esto tendrá un impacto negativo en la demanda doméstica. Y esta caída en la actividad económica puede aumentar la cartera vencida de los bancos.

La crisis financiera y la desaceleración económica global están impactando el sector real de la economía mexicana. Desde luego que las exportaciones de manufacturas a Estados Unidos son uno de los principales transmisores de "contagio".

El flujo de remesas también ha caído, ya que muchos migrantes mexicanos trabajaban en el paralizado sector de la construcción de viviendas y algunos están incluso regresando al país. El colapso de los precios del petróleo, combinado con un declive en la producción, es otro desacelerador de las exportaciones y la actividad productiva.

Todos estos factores, en combinación con un declive de la confianza y un deterioro de los salarios reales, sugieren una caída en el crecimiento económico en 2009 a tan sólo 0.5%, con una recuperación posible hasta 201011.

Si bien esta caída en la actividad económica y de los precios de las materias primas reducirá las presiones inflacionarias, el peso debilitado ejercerá una presión en dirección contraria.

La crisis también está ejerciendo presión sobre el presupuesto del gobierno mexicano. Si bien las prudentes operaciones de cobertura permitirán al gobierno federal evitar que las disminuciones en el precio del petróleo afecten el gasto público, otros ingresos fiscales podrían caer conforme se reduzca el crecimiento. No obstante, los niveles moderados de deuda pública y el ahorro parcial de los ingresos petroleros excedentes del pasado permiten cierto margen para la expansión fiscal.

 Posibles soluciones a la actual crisis

Frente a estos desafíos, México puede y debe usar todo su arsenal de políticas macroeconómicas para enfrentar la crisis: la política fiscal para alentar la demanda interna; la política monetaria para manejar las presiones en el mercado cambiario; y la política financiera para contribuir al fortalecimiento del propio sector.

Por supuesto, las reformas estructurales deben seguir en la agenda y seguramente podrán potenciar el crecimiento conforme vayan siendo instrumentadas, elevando la productividad de México. En este momento de deterioro de las perspectivas de empleo, resulta crucial diseñar un conjunto de políticas dirigidas a proteger a las familias más vulnerables del impacto social de la crisis.

Las medidas adoptadas por el presidente Calderón reflejan una respuesta alerta, ágil y técnicamente sólida, en la que destacan: el fortalecimiento de las instituciones financieras; el estímulo de la demanda interna; el aumento de la liquidez; el apoyo a las Pymes para facilitar su acceso al crédito y su participación en las compras públicas; el apoyo a la inversión en vivienda, salud, infraestructura agrícola y transportes.

Gran parte del nuevo gasto se está destinando a infraestructura, lo cual puede ayudar al crecimiento en el largo plazo; pero es crucial que los proyectos arranquen pronto para proveer el impulso inmediato que necesita la economía. La caída importante de los precios del petróleo presenta una oportunidad para eliminar o cuando menos reducir  el subsidio al consumo de gasolina. Los recursos  generados podrían reorientarse para tener un impacto más progresivo. 

El manejo de la política monetaria seguirá dependiendo del comportamiento de sus dos grandes determinantes: la inflación y el tipo de cambio. El Banco de México ya ha aumentado las tasas tres veces en este año (a 8.25%) para mantener controladas las expectativas de inflación12. Como  mencioné anteriormente, el debilitamiento del crecimiento económico y la caída en los precios de las materias primas tenderán a atenuar las presiones inflacionarias, lo cual debe abrir espacio para "aflojar" la política monetaria.

Sin embargo, México puede requerir de un periodo más prolongado de tasas altas si las salidas de capitales continúan acentuando la depreciación del peso, de cerca de 30% desde el verano13.

Las medidas del banco central para incrementar la liquidez y fortalecer la confianza son bienvenidas. El reciente acuerdo entre el Banco de México y la Reserva Federal de Estados Unidos, junto con mayor liquidez y las garantías del gobierno a algunos préstamos, deben traducirse en una inyección de confianza a los mercados financieros.

El hecho de que la mayor parte del sector bancario sea propiedad de grandes bancos extranjeros es algo que dio tranquilidad y estabilidad muchos años pero que hoy habrá que seguir de cerca, pues las filiales mexicanas de algunos bancos parecen más sólidas que sus casas matrices.

Una oportunidad para reformas de fondo

México estará cada vez mejor preparado para enfrentar las crisis internacionales y lograr un crecimiento  sustentable de largo plazo en la medida en que sea un país más justo. La desigualdad se ha convertido en el más grande obstáculo para mejorar el desempeño económico del país. El objetivo supremo de las políticas públicas es crear un ambiente propicio para el florecimiento de la actividad económica y el progreso social y facultar a todos los ciudadanos para que puedan desarrollar al máximo sus potencialidades. Para ello tiene que garantizarse un acceso equitativo a servicios públicos de calidad en educación, salud, vivienda, seguridad pública, financiamiento, ciencia y tecnología, entre otros.

La turbulencia de los mercados financieros, la falta de confianza en el sistema bancario y, sobre todo, el impacto de esta crisis en la economía real y el empleo, requerirán decisiones valientes del gobierno mexicano. Pero esto no debe distraernos o desviarnos de nuestros objetivos de largo plazo, de nuestros desafíos estructurales.

Al contrario, es justamente enfrentando esos desafíos estructurales como podremos sacar a nuestras economías de esta fase recesiva. La crisis abre una ventana de oportunidad excepcional para innovar políticas públicas y promover reformas exitosas, para construir consensos legislativos extraordinarios. Como afirmó un delegado ante la OCDE recientemente: "sería terrible desperdiciar la crisis".

*El autor se desempeña actualmente como secretario general de la Organización par la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y fue secretario de Hacienda de 1998 a 2000, durante la administración de Ernesto Zedillo. El texto fue publicado originalmente por la revista "Este País. Tendencias y opiniones" en su edición de febrero de 2009, como parte de la serie "La crisis: testimonios y perspectivas".

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Informe semanal

del vocero, 24-28 de noviembre de 2008.

2 OECD, "Education at a Glance 2008", OECD Indicators, p.

229.

3 Idem, p. 15.

4 De acuerdo con las estadísticas de comercio internacional

de la Secretaría de Economía, México realizó el 85%

de sus exportaciones a Estados Unidos en 2007, en

comparación con un 86% en 1997.

5 Secretaría de Economía, Estadísticas de Comercio Exterior,

http://www.economia-snci.gob.mx/sphp_ pages/estadisticas/

cuad_resumen/expmx_e.htm

6 OECD, "SMEs in Mexico issues and policies", p. 62.

7 OECD, "Science, Technology and Industry Outlook

2008", p. 140.

8 OECD, Factbook 2008, Economic, Environmental and

Social Statistics, p. 161.

9 Idem, p. 265.

10 Paul Krugman, "The Age of Diminished Expectations",

Third edition, MIT Press, (agosto 8, 1997).

11 De acuerdo con estimaciones de la Dirección de Economía

de la OCDE.

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12 Idem.

13 Idem.

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