La ‘guerra’ de los subsidios

Los países han hallado formas de apoyar a sus productores mediante subvenciones, dice Alan Beattie; terminar con estas prácticas contrarias a la ley puede ser un arma de doble filo para la economía.
energia solar  (Foto: Getty)
Alan Beattie
Financial Times -

Cuando los catastrofistas predijeron que la Gran Recesión llevaría a que el vampiro del proteccionismo de 1930 regresara de entre los muertos, puede que hayan estado observando el cementerio equivocado.

Desde que la crisis financiera global golpeó en 2008, han estado ausentes los aumentos a nivel mundial sobre los aranceles de importación como los observados durante la Depresión. Pero los gobiernos, más ricos con efectivo y en poder regulatorio que en la década de 1930, han encontrado otras maneras de respaldar a sus productores en dificultades en un momento de demanda global deficiente.

Las disputas sobre los subsidios estatales se están extendiendo, el derecho mercantil para restringirlas no es fácil de usar, y pocos gobiernos pueden arrojar piedras sin preocuparse por los vidrios en sus propias casas.

Algunas intervenciones han estado relacionadas con la crisis, como muchos de los rescates de la industria automotriz y de servicios financieros -Francia continúa dando ayuda a la atribulada fabricante de automóviles PSA Peugeot Citroën- pero otras son anteriores a la recesión global.

China, en particular, ha provocado indignación desde hace más de una década con un modelo agresivo de crecimiento liderado por el Estado, apoyando a las industrias de exportación con medidas como subsidios directos, exenciones fiscales, créditos a la exportación, tierra y electricidad barata, y préstamos subsidiados por parte de bancos estatales.

Un funcionario de la UE dice: "El tema de los subsidios es una cuestión de cómo abordar el capitalismo de Estado dentro de un orden mundial de comercio liberal".

Los litigios han aumentado junto con la retórica oficial. Aunque aún cubren sólo una pequeña proporción del comercio total, el número de casos nuevos en busca de ‘cuotas compensatorias' (CVD, por su acrónimo en inglés) -que son percibidas sobre las importaciones que se consideran subsidiadas por los gobiernos extranjeros- se duplicó entre 2004 y 2007 y entre 2008 y 2011.

Varios mercados emergentes en los últimos años han aprobado leyes para permitir futuros casos de cuotas compensatorias y algunos gobiernos han iniciado 16 casos relacionados con subsidios ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) desde 2008.

En un artículo reciente para el Instituto Cato, un centro de estudios libertario de Estados Unidos, Scott Lincicome, un abogado comercial de White & Case en Washington, afirma: "El mundo está inundado de subsidios que distorsionan el comercio".

Campos de batalla familiares como la agricultura, la pesca y los aviones de pasajeros han visto la llegada de nuevas industrias energéticas: biocombustibles, energía solar y eólica. Los fabricantes estadounidenses de celdas solares convencieron este año a la Comisión de Comercio Internacional estadounidense (USITC, por sus siglas en inglés), una agencia federal cuasi-judicial estadounidense, de imponer derechos compensatorios sobre las importaciones procedentes de China. Una coalición de empresas de energía solar de la Unión Europea está buscando lo mismo de Bruselas.

Los subsidios en materia de biocombustibles y energías renovables mundiales han seguido una trayectoria similar a los de industrias como el carbón, el acero y la construcción naval en décadas anteriores.

Tras justificar inicialmente esas dádivas al señalar los grandes costos iniciales y los crecientes rendimientos a escala, esos sectores se convirtieron en un símbolo de virilidad económica nacional y autosuficiencia, pero frecuentemente terminaron con un exceso de capacidad global, superabundancia de producción, caída de los precios de producción y disputas comerciales.

Es verdad que puede haber un fuerte argumento económico para subsidiar el uso de la energía solar y eólica si éstas reducen las emisiones de carbono con respecto a los combustibles fósiles; un sector que tradicionalmente ha recibido dádivas. Sin embargo, muchas intervenciones son subsidios a productores destinadas a fortalecer industrias nacionales, distorsionando potencialmente la competencia y conduciendo a un desperdicio.

Desde 2009, por ejemplo, Estados Unidos ha ampliado en gran medida los programas existentes de subsidios y garantías de préstamos a fabricantes de equipos de energía. Las quiebras de dos de esas empresas -la firma solar Solyndra y los fabricantes de baterías Systems A123- se han convertido en un caso célebre entre los críticos del Gobierno de Barack Obama.

Aunque los gobiernos con elevados déficits han reducido los subsidios a las energías renovables en el último año, varios han tratado de sesgar aún más las intervenciones a las empresas nacionales.

Francia ha ofrecido una serie de contratos para la generación de energía eólica marina, incluyendo cláusulas que los críticos dicen que favorecen a sus propios productores. En China, aunque Pekín se ha vuelto más escéptico acerca de los subsidios para los productores de energía solar, las autoridades a nivel de ciudad temen el desempleo provocado por el cierre de fábricas. La semana pasada, el fabricante de paneles solares LDK, que ya había recibido ayuda financiera del Gobierno local, obtuvo un respiro de sus dificultades financieras por la venta de un 20% de sus acciones a un fondo relacionado con la ciudad.

Los programas de subsidios que discriminan entre productores nacionales y extranjeros invitan a litigios ante la OMC. De acuerdo con una copia filtrada de una sentencia obtenida por el International Centre for Trade and Sustainable Development, un grupo de estudios con sede en Ginebra, la OMC quiere defender una queja presentada por Japón y la Unión Europea en contra de un plan de generación de energía eléctrica en la provincia canadiense de Ontario que da un trato preferencial a equipos solares y eólicos de fabricación local.

Si esa sentencia es confirmada, podría provocar una oleada de litigios relacionados con subsidios, en los que la propia Europa estaría vulnerable. España introdujo recientemente una regla de "contenido local" que favorece a los productores nacionales de biodiesel, lo cual llevó a Argentina a amenazar con llevar el caso contra la UE ante la OMC argumentando un trato injusto.

Sin embargo, aunque el derecho comercial internacional puede restringir el uso de las ayudas que distorsionan el comercio, sería optimista pensar que los litigios ante la OMC o el uso generalizado de las cuotas compensatorias traerán un final limpio y rápido a las guerras de subsidios. La aplicación de las normas de la OMC no es ni simple ni sencilla. En primer lugar, hay dificultades para recopilar la información. En segundo lugar, los gobiernos encuentran conflictos de interés en sus propias industrias. Tercero, muchos países son vulnerables a las contra-acusaciones.

Encontrar datos fiables sobre subsidios, en particular en un país de múltiples niveles y opaco como China, es un gran reto en sí mismo. El año pasado, Estados Unidos, quejándose de que Pekín y Nueva Delhi no habían notificado a la OMC sus subsidios, tomó la inusual medida de "contra-notificar", presentando sus propias estimaciones de apoyo estatal.

Un funcionario de comercio estadounidense señala que el Gobierno ha aumentado el número de abogados comerciales que hablan mandarín de uno a seis y que está realizando de forma agresiva sus propias investigaciones. "Estamos perforando el velo chino por nosotros mismos", dice el funcionario. "No vamos a confiar en ellos para que nos digan qué está pasando".

Incluso con una buena información, las empresas pueden no estar dispuestas a presentar una petición de cuota compensatoria o a apoyar a un Gobierno para presentar una reclamación ante la OMC. Muchas industrias tienen conflictos internos. En la UE y Estados Unidos, por ejemplo, las importaciones de fabricantes de celdas solares baratas provenientes de china enfurecen a los manufactureros pero son bienvenidas por los instaladores de paneles solares.

Por otra parte, las multinacionales con operaciones en China podrían beneficiarse de los subsidios estatales, ya sea directamente o a través de suministros de componentes más baratos, y pueden temer represalias por parte de Pekín si ponen sus nombres en una queja.

Este año, Karel De Gucht, el comisario de comercio de la UE, dio el paso sin precedentes de amenazar con "auto-iniciar" un caso sobre cuotas compensatorias sobre las importaciones de equipos de telecomunicaciones de los fabricantes chinos Huawei y ZTE.

Los grandes productores europeos -Ericsson, Nokia Siemens y Alcatel-Lucent- permanecieron estudiadamente neutrales. Con Pekín amenazando una represalia, la Comisión Europea decidió el mes pasado retrasar el caso, diciendo que necesitaba evidencia más fuerte.

La acción prospectiva de la UE sobre las cuotas compensatorias contra las celdas solares chinas también fue puesta en duda en agosto, cuando Angela Merkel, la canciller alemana, dijo en un viaje a Pekín que el asunto podría ser mejor resuelto mediante la negociación. A pesar de que el caso ha sido encabezado por una empresa con sede en Alemania, SolarWorld, Berlín ha tenido cuidado de no molestar a uno de los mayores consumidores de exportación del país.

Hasta el momento, el caso insignia de la UE sobre derechos compensatorios contra China se encuentra en el sector de bajos márgenes del ‘papel revestido'. Hosuk Lee-Makiyama, director del European Centre for International Political Economy, un centro de estudios con sede en Bruselas, dice: "La UE ha aprendido que no se puede confiar en las que industrias correctas presentan un caso en el momento adecuado".

En 2010, cuando la amenaza desde Washington de un caso ante la OMC causó que China abandonara un programa de subsidio de energía eólica, la queja no se originó desde empresas estadounidenses, sino desde el sindicato United Steelworkers.

Ese año, la Casa Blanca estableció el Centro de Aplicación Comercial Entre Agencias (Itec, por sus siglas en inglés) para aumentar la coordinación y los recursos en la búsqueda de quejas. El funcionario de comercio estadounidense dice: "Una de las razones por las que el presidente creó Itec es para que no tengamos que depender de una industria (que) no necesariamente está contenta con una situación, sino que entra en conflicto".

Aún cuando puede conseguirse evidencia y una posición legal, presentar quejas ante la OMC y bloquear las importaciones puede tentar a represalias. La larga disputa sobre los grupos aeronáuticos Boeing y Airbus muestra el potencial de estancamiento en un sector donde muchos países subsidian a los productores.

La OMC ha encontrado que tanto Estados Unidos como la UE, que han presentado casos contra uno el otro, están violando las normas sobre subsidios.

Lee-Makiyama dice: "En lugar de un Start (Tratado de Reducción de Armas Estratégicas, por sus siglas en inglés) sobre subsidios y derechos compensatorios, podríamos terminar con una destrucción mutua asegurada".

En Estados Unidos, hubo risas sarcásticas por parte de los críticos de Obama cuando el mandatario lanzó un caso ante la OMC contra los subsidios de autopartes chinas el mes pasado, mientras que simultáneamente elogiaba el éxito de su plan de rescate de Detroit. Lincicome dice: "La política de subsidios estadounidense refleja un enfoque de 'haz lo que digo, no lo que hago'.

Washington insiste en que su rescate fue una respuesta temporal a una crisis, en vez de una política industrial sostenible, a pesar de que Lincicome destaca que, durante el curso de un litigio contra China, el Gobierno no ha refutado la idea de que podría ser un subsidio que distorsiona el comercio.

El uso de medidas anti-subsidios en Estados Unidos es criticado por sus propios tribunales y por la OMC también. Un tribunal federal del distrito determinó el año pasado que Estados Unidos se equivocó al imponer cuotas compensatorias y 'anti-dumping' (impuesto sobre bienes que se venden a un precio deslealmente bajo) sobre las mismas importaciones procedentes de China; aunque el Congreso se apresuró a aprobar un proyecto de ley para anular esta decisión. El año pasado, la OMC también declaró ilegales algunos aspectos del régimen estadounidense de doble cuota.

China se abalanzó sobre las decisiones, alegando que Estados Unidos está siendo hipócrita, llamándolo "proteccionista" e iniciando un litigio ante la OMC en contra de la nueva ley. Aunque el probable resultado de ese caso no está claro, ciertamente Washington ha entregado a Pekín un arma de relaciones públicas y ha minado su posición como el alcalde de los subsidios globales.

Incluso si los subsidios a sectores como las energías renovables se redujeran aún más, es improbable que desaparezca la cuestión de las intervenciones que distorsionan el comercio. A medida que el comercio transfronterizo se mueve desde los bienes hacia los servicios, la capacidad de utilizar la regulación sutilmente para respaldar a las empresas nacionales crecerá aún más.

"Los servicios... tienden a ser un sector muy fuertemente regulado en todos los mercados, lo cual abre la puerta a un mal uso de esa función gubernamental", dice el funcionario de comercio estadounidense. "Vemos eso en un lugar ahora, pero creo que vamos a verlo en los demás".

Créditos a la exportación: Las potencias emergentes perturban una calma frágil

En medio de las batallas sobre subsidios entre las grandes economías, un frente está relativamente tranquilo: Los créditos a la exportación que los Estados extienden a compradores extranjeros para financiar compras desde su propio país.

Durante años, las grandes potencias comerciales han mantenido un pacto en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el club de las economías avanzadas, restringiéndose de subsidiar a sus exportadores, dando créditos a tasas por debajo del mercado.

La UE y Estados Unidos se han demandado entre sí ante la OMC por los subsidios de producción a Airbus y Boeing durante casi una década, sin embargo, han logrado acordar normas de crédito a la exportación para las aeronaves sin necesidad de recurrir a los tribunales.

Pero el ascenso de potencias comerciales de China ha perturbado la paz. Pekín ha sido acusado de dar facilidades de pago crediticio, a través agencias como el Export-Import Bank of China.

La UE se ha quejado de los créditos a la exportación de Pekín, y se cree que el caso de derechos compensatorios que la Comisión Europea ha intentado llevar contra las importaciones de equipos de telecomunicaciones de China está basada en gran parte en esos temas. China niega las acusaciones de un subsidio injusto; pero no es un miembro de la OCDE y no se somete a las reglas del pacto.

Este año, China se comprometió a negociar con Washington sobre las normas para asegurar la transparencia y el nivel igualitario en los créditos a la exportación, con miras a concluir en un acuerdo para 2014. Los escépticos señalan que China estuvo de acuerdo en sostener conversaciones bilaterales en 2011, las cuales han arrojado pocos resultados.

En un caso, Estados Unidos decidió que, si no podía vencer a China, podía unirse a ella. El año pasado, el Export-Import Bank of US igualó las facilidades de financiamiento chinas para ayudar a General Electric a ganar una orden de Pakistán de 150 locomotoras diesel-eléctricas.

Eso no fue seguido por una serie de casos similares -y Estados Unidos consultó a otros países de la OCDE antes de conceder el préstamo-, pero no hay duda de que el advenimiento de las potencias comerciales de mercados emergentes han perturbado la calma con sus grandes operaciones de crédito a la exportación.

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"No hay una epidemia de relajación de los estándares de crédito de exportación entre los miembros de la OCDE", dice Steven Tvardek de la OCDE, "pero hay un debate acerca de cómo lidiar con los subsidios crediticios a la exportación de facto por parte de algunos de los grandes mercados emergentes".

Reporte adicional de Leslie Hook.

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