India apuesta a subsidios en efectivo

El Gobierno está recurriendo a las transferencias de dinero para apoyar a los más pobres del país; pero la falta de infraestructura impide que la ayuda llegue a los destinatarios, dicen los críticos.
india pobreza  (Foto: Getty)
Amy Kazmin
Financial Times -

Durante décadas, las familias de la región de Rajasthan Kotkasim, un mosaico de pueblos tradicionales rodeados por exuberantes campos de mostaza, han dependido de las tiendas de "precio justo" dirigidas por el Gobierno para conseguir productos básicos a un bajo costo.

La Sociedad Cooperativa de la Aldea Jakopur, ubicada en un almacén de cemento, servía a 685 familias rurales ostensiblemente pobres y, al igual que medio millón de otras tiendas de precios justos repartidas por toda India, vendía queroseno, trigo, azúcar y fertilizantes altamente subsidiados.

Este sistema ha sido políticamente popular, y costoso. Pero hoy en día, la Sociedad Cooperativa de la Aldea Jakopur y decenas como ella a lo largo de todo Kotkasim se han convertido en el escenario de un audaz experimento por parte del gobierno de Nueva Delhi para recortar el gasto en subsidios y tomar medidas enérgicas contra la corrupción. Para los pobladores de Jakopur, esta iniciativa ha significado una cosa: el precio del queroseno, utilizado para estufas y linternas, se ha disparado. Desde que el programa piloto se inició en 2011, el precio por litro de este combustible se ha elevado desde el precio subsidiado de 15 rupias a 50 rupias (1 dólar).

Pero el gobierno insiste en que no está descuidando a los aldeanos. En cambio, les compensa al transferir el importe del subsidio implícito de 35 rupias por litro -por hasta 3 litros por mes- en nuevas cuentas bancarias creadas para los aldeanos.

El impacto del cambio ha sido espectacular y polémico. El consumo de queroseno en Kotkasim ha caído desde alrededor de 84,000 litros a 24,000 litros por mes. Para las autoridades, esto es prueba de que la mayor parte del queroseno subsidiado fue a parar a las manos de comerciantes sin escrúpulos, que lo utilizaron para diluir el más costoso diésel. Pero este chanchullo sólo puede funcionar con un suministro de queroseno subsidiado. Las autoridades creen que si las transferencias de efectivo sustituyen al queroseno subsidiado a lo largo de Rajasthan, con una población de unos 68 millones de habitantes, el gobierno ahorraría 173 millones de dólares al año.

"El queroseno es un combustible sustituto del diésel", dijo Ashutosh Pednekar, recaudador del distrito de Alwar, donde se ubica Kotkasim. "Si el diésel está disponible en 60 rupias por litro, y el queroseno está disponible en 15 rupias, existe un fuerte incentivo para utilizar este queroseno para tractores y bombas de agua y vehículos. Pero ahora sólo vas a comprarlo si realmente lo necesitas para los dos fines para los que fue concebido".

India gastó cerca de 43,000 millones de dólares el año pasado -o el 2.4% de su producto interno bruto- en subsidios a combustibles, alimentos y fertilizantes, una herencia política de la era socialista cuando la mayoría de los indios eran demasiado pobres para comprar artículos a precios de mercado. Pocos niegan que el sistema de subsidios está plagado de corrupción y fugas, y los subsidios representan lujosos estilos de vida para los ricos.

Pero con el crecimiento de India estancándose, y una amenaza de rebaja a su calificación crediticia, Nueva Delhi tiene la esperanza de que un cambio radical en su sistema de distribución público ahorrará dinero, al mismo tiempo que garantiza que los beneficios lleguen a los indios pobres.

Encabezado por el primer ministro indio, Manmohan Singh, el gobierno encabezado por el Congreso tiene como objetivo iniciar el proceso de sustituir la distribución de bienes subsidiados con la provisión de transferencias directas de efectivo a los pobres, potencialmente la reforma de más amplio alcance de la última década. Singh y sus principales asesores económicos creen firmemente en que esta medida -que el gobierno evasivamente llama "transferencia de beneficios directos" para evitar la sugerencia de dádivas monetarias populistas- es crucial para controlar los subsidios y frenar el alarmante déficit fiscal del país, que se espera que llegue al 5.2% durante el año fiscal que termina en marzo.

Las transferencias directas de efectivo han sido introducidas con éxito en otros países en desarrollo, como Brasil, Colombia y México después de la llamada crisis del tequila que trajo una fuerte devaluación y una severa recesión. Pero los desafíos logísticos de introducir el esquema en un país con 1,200 millones de personas, aproximadamente la mitad de las cuales viven en la pobreza, son enormes.

Las estimaciones de los ahorros potenciales para la India son muy variables. Goldman Sachs predice que Nueva Delhi podría llegar a ahorrar hasta un 0.6% del PIB a medida que los beneficiarios falsos sean eliminados del sistema de distribución pública. Al mismo tiempo, los defensores de la reforma creen que las transferencias en efectivo frenarían la desviación a gran escala de bienes subsidiados, mientras dan a los indios rurales pobres la oportunidad y la motivación para abrir sus primeras cuentas bancarias.

"Este sistema ayudará a reducir las fugas, a llevar millones de personas al sistema financiero y conducirá a una mejor selección de los beneficiarios", dijo recientemente Pranab Mukherjee, presidente de India, en una sesión conjunta del parlamento. "Creará tendencias en el uso de la tecnología moderna para traer beneficios a nuestros ciudadanos más pobres, especialmente en las zonas rurales".

Muchos líderes del Congreso están convencidos de que las transferencias en efectivo también podrían generar dividendos políticos, a medida que millones de indígenas que nunca recibieron beneficios o bienes subsidiados de repente tienen dinero en el banco y cierta libertad en la manera de gastarlo. Jairam Ramesh, el voluble ministro de Desarrollo Rural, ha propuesto el lema "tu dinero, tu mano", una referencia al símbolo electoral del Congreso, que es una mano.

"Éste es un paso muy importante que reducirá significativamente la factura de los subsidios", dijo Jahangir Aziz, economista en jefe de JPMorgan en India. "También será una medida política que cambiará las cosas. Será la primera vez que alguien pueda salir en campaña y decir: 'He revolucionado el contrato social: ya no te doy arroz, y esto y aquello y lo otro; te doy dinero'".

Sin embargo, muchos activistas sociales están escépticos. Advierten que la red bancaria rural de India está demasiado poco desarrollada para que un sistema de transferencia de efectivo funcione pronto. Los investigadores también sostienen que la fuerte caída del consumo de queroseno en Kotkasim no significa el fin de la mercado negro, sino nuevas dificultades para los pobres, que están tan apretados en sus gastos que no pueden darse el lujo de pagar por adelantado el combustible y esperar el reembolso posterior, o que renuncian a comprarlo después de no recibir el dinero prometido.

"La razón principal de la reducción en el subsidio es el abandono involuntario de los compradores legítimos", escribieron en el periódico The Hindu los investigadores Bharat Bhatti y Madhulika Khanna, quienes estudiaron el proyecto, en diciembre. "Sin un pago de subsidios asegurados y oportunos, las personas se muestran renuentes -o incapaces- de comprar queroseno al precio del mercado".

En Jakopur, Prithvi Singh, secretario asistente de la tienda de precio justo, y otros pobladores sugieren que tanto el Gobierno como sus críticos tienen razón. Ellos admiten libremente que mezclaban queroseno con diésel para impulsar las bombas de agua, generadores eléctricos y otros motores, pero que ya no lo hacen. Otros se quejan de que han comprado queroseno para sus necesidades domésticas básicas, pero no han recibido el dinero prometido.

"Tengo una cuenta en un banco, pero el Gobierno nunca ha enviado el dinero", se queja Kabul Singh, un agricultor de trigo de 45 años de edad. "Dos veces he estado en el banco, pero dicen que no hay dinero".

Ramji Lal, un trabajador de 65 años de edad, renunció varias veces a un día de trabajo para recorrer los 6 kilómetros de distancia hasta el banco y comprobar si el dinero prometido había llegado. No había llegado. Ahora, dice, ya no puede costear el queroseno. "No hay suficiente trabajo por aquí y no tengo suficiente dinero, así que no compró nada", dice Lal. "Me gustaba el sistema anterior y la tarifa más baja".

Kaptan Singh Choudhry, jefe de la aldea de Ghikaka, también en Kotkasim, reconoce fácilmente que grandes cantidades de diésel enviadas a su comunidad se estaban vendiendo en el mercado negro, produciendo grandes ganancias a los distribuidores. Pero él siente que "el nuevo sistema no funciona para los pobres. Algunas personas que no han comprado queroseno han recibido el dinero, y algunas personas que compraron el queroseno no han recibido el dinero", dice.

Pero a medida que el Partido del Congreso se prepara para las elecciones parlamentarias de 2014, está apresurándose para demostrar que las transferencias en efectivo pueden funcionar. Desde enero, los beneficiarios de las becas y pensiones en 20 de los 640 distritos del país comenzaron a recibir su dinero en forma de transferencias directas en sus cuentas bancarias.

Montek Singh Ahluwalia, vicepresidente de la comisión de planificación, dice que estos primeros pasos están destinados a ser una "prueba de concepto", demostrando que el dinero puede ser entregado a un gran número de personas. Es probable que Nueva Delhi amplíe la primera etapa de la prueba a un área más grande de India en los próximos meses. Pero Ahluwalia dijo que también cree que el Gobierno va a dar los primeros pasos para reemplazar la distribución del queroseno subsidiado en muchas partes del país en el próximo año fiscal. "Estaría personalmente decepcionado si no lo hemos desplegado en grande antes de las próximas elecciones generales".

En la actualidad, alrededor del 12% del gasto anual del gobierno de India es en subsidios. Pero Ahluwalia dice que entre 30 y 40% de los pobres nunca reciben sus subsidios en bienes en especie, los cuales son habitualmente desviados por los comerciantes para su venta en el mercado abierto. Los indios ricos, por su parte, conducen autos de lujo impulsados con diésel subvencionado y los restaurantes de lujo cocinan con gas subsidiado.

Muchos responsables de las políticas económicas de India han discutido durante mucho tiempo la necesidad de reformar el sistema de distribución pública, pero los obstáculos técnicos parecían insuperables. Sin embargo, eso ha cambiado con la creación del Gobierno de una base de datos biométricos de los ciudadanos. Se les está asignando a los indios un número de identificación, un proyecto liderado y supervisado por Nandan Nilekani, cofundador y ex presidente ejecutivo de Infosys.

Los números de identificación biométricamente vinculados, que serán ligados a las cuentas bancarias, supuestamente proporcionarán un método infalible para asegurar que los beneficios sociales del Estado lleguen a sus destinatarios. "Ahora tenemos la estructura para asegurar que un beneficio -ya sea monetario o en especie- llegará a la persona adecuada, con total transparencia y rendición de cuentas", dice Nilekani, que ahora tiene el rango de un ministro del gabinete.

Sin embargo, el tiempo del Congreso se está agotando. Sólo 280 millones de personas han recibido su número de identificación, y no se espera que la agencia que gestiona la base de datos alcance una matrícula de 600 millones de personas hasta finales del próximo año.

Sólo hay unas 40,000 sucursales bancarias rurales para 600,000 aldeas, lo cual obliga a muchos a hacer viajes largos y costosos para llegar a un banco. Nueva Delhi quiere superar este obstáculo mediante la creación de una vasta red de "corresponsales bancarios", tales como comerciantes locales, que actuarán como agentes bancarios. También eso llevará tiempo.

Preocupado por las personas que perderán sus beneficios si los sistemas no están completamente implementados, Sonia Gandhi, líder del Partido del Congreso, ha advertido de que Nueva Delhi no debería comenzar a reemplazar los bienes subvencionados con transferencias en efectivo en ningún lugar hasta que el 90% de las personas en un área local tengan acceso a una cuenta de banco.

Sin embargo, algunos defensores de las transferencias en efectivo temen que los planes de India resulten contraproducentes si el Congreso se mueve demasiado rápido en la búsqueda de ganancias electorales.

"Corren el riesgo de provocar una reacción política al tratar de ahorrar dinero en el corto plazo", afirma Guy Standing, profesor de la Escuela de Estudios Orientales y Africanos de Londres. "Los errores de diseño son lo suficientemente preocupantes. El peligro este año es que en medio de la voluntad política de ser un agente de cambio vayan a sentar mal las bases".

Subsidios familiares: El triunfo de Brasil contra la pobreza

El mes pasado, ante una sala abarrotada en el palacio presidencial en Brasilia con una pancarta detrás de ella que rezaba, "El fin de la miseria es sólo el comienzo", la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, firmó lo que dijo era un documento histórico.

Era una orden para un desembolso adicional de 773 millones de reales (395 millones de dólares) este año para 2.5 millones de brasileños pobres para complementar lo que están recibiendo mediante el programa principal del bienestar social del país, la Bolsa Familia.

"Brasil está dando vuelta a una página decisiva en nuestra larga historia de exclusión social", dijo Rousseff, una ex guerrillera marxista convertida en tecnócrata y miembro del centro-izquierdista Partido de los Trabajadores. "En esta página, está escrito que 2.5 millones más de brasileños están saliendo de la pobreza extrema".

El esquema de Bolsa Familia o subvención familiar de Brasil ha sido ampliamente reconocido como uno de los más eficaces del mundo, y el Gobierno ha anunciado que ha sacado a 22 millones de personas de la pobreza extrema en los últimos dos años y ha contribuido a una década de crecimiento económico.

Los trabajadores sociales de Brasil están tratando de llegar al resto de los que están en la pobreza extrema fuera del sistema. Estas búsquedas son parte del Plano Brasil Sem Miséria, o Plan Brasil Sin Miseria.

La Bolsa Familia fue iniciada por el predecesor de Rousseff, Luiz Inácio Lula da Silva en 2003. Él unió programas anteriores de transferencia de efectivo, incluyendo el Bolsa Escola, diseñado para que los niños asistan a la escuela, así como beneficios de subsidios alimentarios, y amplió el plan para incluir a millones de pobres anteriormente marginados.

Bolsa Famila, que hoy beneficia a 13.9 millones de familias, es para aquellos "extremadamente pobres" que ganan hasta 70 reales per cápita por mes, y para los "pobres", que ganan entre 70.01 y 140 reales per cápita por mes .

Para recibir el estipendio mensual, los padres deben llevar a los niños a realizarse revisiones médicas regulares y tienen que demostrar que están asistiendo a la escuela.

Los críticos argumentan que el programa es caro, con un costo de alrededor de 10,700 millones de reales el año pasado, y que crea una cultura de la dependencia.

Pero sus creadores dicen que cuesta una fracción del producto interno bruto a cambio de resultados palpables. En los 10 años transcurridos hasta 2011, la proporción de la población en pobreza extrema se redujo del 14% al 4.2%. El ingreso del 20% más pobre aumentó siete veces más rápido que el de los más ricos durante el mismo período.

Es a aquellos que siguen en la pobreza extrema, estimados en 700,000, los que Rousseff está tratando de ayudar. "Tenemos que encontrarlos", dijo la presidenta. "El Estado no debe esperar a que vengan a llamar a nuestra puerta".

Reporte adicional de Joe Leahy.

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