Ahorro popular, prioridad postergada
Como un coche que avanza con el freno de mano activado, las Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP) caminan con dificultad hacia su objetivo de crear una sólida base de pequeños ahorradores. En este trayecto, los obstáculos se presentan en un marco fiscal inadecuado, falta de reglas apropiadas para extender sus servicios y, especialmente, la burocracia de las autoridades financieras para apoyar la reactivación del sector.
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En 1991, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) creó la figura jurídica de SAP como un primer proyecto para regular la diversidad de instituciones orientadas al ahorro popular. En la actualidad, su futuro es incierto dada la revocación de cuatro de las 20 instituciones originalmente autorizadas para operar desde 1993, así como la salida unilateral de dos de ellas alegando las limitaciones regulatorias que impiden su desarrollo.
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Hoy en día, las SAP son las únicas intermediarias financieras del sector de ahorro popular –compuesto, además, por cooperativas, empresas de asistencia privada, asociaciones solidarias, cajas de ahorro y populares– que operan con la supervisión y vigilancia de las autoridades, lo que ha debilitado la confianza del público hacia el resto de este universo de instituciones, a consecuencia de casos de fraudes y quebrantos que salen del control de los organismos reguladores.
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A pesar del compromiso de la SHCP –desde mediados de 1997– de renovar el esquema legal y revisar el marco fiscal de las SAP, la fecha se ha postergado sucesivamente debido a la prioridad de las autoridades financieras de reestructurar y reconfigurar en primera instancia la banca comercial.
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Alejandro Vargas, vicepresidente de Supervisión Especializada de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), advierte que no es posible responder con certeza sobre el futuro de las SAP hasta que la reestructuración y las fusiones, asociaciones y liquidaciones de los bancos no termine.
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Una vez concluido este proceso, se estudiará la viabilidad de las SAP, cuya desaparición no se descarta, apunta Vargas, y en ese caso se tendría que proponer una figura jurídica alterna antes de que concluya este año.
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De acuerdo con la CNBV, desde que el gobierno federal autorizó la operación de 20 SAP en 1993, cuatro fueron revocadas por pérdida de capital e irregularidades, cinco se encuentran en proceso de revocación, dos decidieron cambiar unilateralmente su figura por la de cooperativa, sin aprobación oficial (Gonzalo Vega y La Libertad, la más grande del país), por lo que sólo nueve operan en condiciones regulares.
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Por su parte, la Asociación Mexicana de Sociedades de Ahorro y Préstamo (AMSAP) indica que la agrupación está compuesta por 12 organizaciones, que en conjunto representan alrededor de 1.5% del sector financiero nacional y prestan servicio a 650,000 socios ahorradores.
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Ramón Imperial, presidente de la AMSAP, considera que existe una paradoja ante las necesidades de servicios financieros de 70% de la población económicamente activa (que no recibe este tipo de atención) y un discurso oficial que ha resaltado la prioridad de fomentar el ahorro popular sin propuestas concretas, frente a las limitaciones regulatorias y fiscales que impiden a las SAP aumentar su participación en este mercado.
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Sin los obstáculos mencionados, pronostica, este segmento podría abarcar alrededor de 15% del sector financiero nacional en un plazo de 10 años, pero al paso que van esa proporción podría quedar reducida a 5%.
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Sin presentar signos de pesimismo, el también presidente del consejo de administración de la Caja Popular Mexicana señala que la carta de esperanza para poder operar con reglas y un marco fiscal más adecuados frente a la lenta respuesta del gobierno federal es la vía legislativa, para lo cual ya se han dado algunos acercamientos con legisladores de los tres principales partidos (PAN, PRD Y PRI).
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LARGO CAMINO POR ANDAR
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El control oficial a las SAP representa un factor de desventaja competitiva frente a las demás intermediarias no reguladas, explica Imperial, aunque no signifique un rechazo por estar regulados, porque brinda mayor seguridad a los ahorradores.
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El gravamen del Impuesto Sobre la Renta que se aplica tanto a los ahorros de los socios que perciben arriba de dos salarios mínimos como a los remanentes de las SAP, impide fomentar el ahorro formal y el fortalecimiento de reservas de las organizaciones, cuyo trato es similar al que se aplica a la banca con la diferencia de que no tienen fines de lucro.
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“El resto de las organizaciones orientadas al ahorro popular –afirma Imperial– realiza actividades de intermediación financiera sin este tipo de exigencias.”
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Fabrice Salamanca, asesor jurídico de la AMSAP señala que las sociedades de ahorro operan bajo importantes desventajas frente a otras instituciones auxiliares de crédito, e incluso frente a pequeños comercios y empresas como Elektra, que realizan operaciones no autorizadas a las SAP. Entre los servicios que ofrece la firma de electrodomésticos –y que las SAP no pueden realizar– destacan: manejo de divisas extranjeras, recibo de remesas del exterior, pago de servicios públicos y privados (luz, agua, predial, etcétera) y venta de seguros.
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De la misma forma, existen otros servicios que, al igual que Elektra, realizan las SAP, como el financiamiento de productos y servicios, y el recibo de depósitos, aunque para este último la empresa lo hace en asociación con Banca Serfin.
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Salamanca señala que desde octubre del año pasado tendría que haber estado listo el proyecto de nuevas reglas para las SAP, lo cual ha postergado más autorizaciones a este tipo de sociedades (en 1993 quedaron pendientes 200 solicitudes). Esta demora ha debilitado al sector que se ha visto reducido en apenas cinco años de funcionamiento.
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Entre las operaciones que contienen las nuevas reglas y que en la actualidad no pueden realizar las SAP están: contraer obligaciones subordinadas; expedir tarjetas de débito; ofrecer servicio de abono y descuento en nómina; recibir el pago de servicios por cuenta de terceros, y recibir órdenes de pago, documentos y transferencias en moneda nacional.
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Imperial subraya que aun cuando estas organizaciones fueron concebidas para canalizar el ahorro popular, la SHCP lanzó un programa de subsidios para instalar sucursales destinadas a ofrecer servicios financieros básicos a zonas rurales con poblaciones menores a 20,000 habitantes. Los destinatarios naturales, como las SAP, dice, no fueron convocados y el programa fue dirigido a los bancos comerciales, cuyo nicho de mercado es la población urbana y las grandes empresas.
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LA VERSIÓN OFICIAL
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Un paso importante para la resolución del marco regulatorio de las SAP, afirma Vargas, es que dentro del paquete financiero que se discute en la Cámara de Diputados se apruebe la autonomía de la CNVB. Ante este panorama, el organismo podrá emitir el reglamento correspondiente –función que hoy es de la SHCP–, aunque advierte que un nuevo esquema no resuelve enteramente el problema del sector dado que, por otra parte, se debe destrabar el financiamiento de fondos y bancos a estos organismos.
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Aun cuando es necesario regular el sector del ahorro popular, se debe concluir con dos fases: el proceso de depuración de organizaciones inviables y que hayan cometido irregularidades –iniciado en 1995–, y terminar el proceso de reestructuración de la banca.
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“Se necesita reconfigurar el sistema financiero donde se definen etapas y prioridades, y lo primero es el sector bancario que concentra 98% del mercado financiero en activos; ahí es donde se han concentrado los esfuerzos”, afirma Vargas, al reconocer que de alguna manera esto implica un rezago para el resto de los intermediarios.
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Por lo pronto se estudian las posibilidades de crear una figura jurídica alterna a las SAP, que agrupe a estas organizaciones y a las uniones de crédito (los dos segmentos más golpeados desde la crisis de 1994), para lo cual es necesario que se determinen sus similitudes de modo que no se ubiquen en el mismo campo de competencia.
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Para el vicepresidente de la CNVB, la crisis fue un factor importante que incidió en los resultados negativos de las SAP, “pero también hubo fallas en créditos mal otorgados, con garantías insuficientes, lo que se debe ir evaluando para, por lo menos, evitar que se repitan esos problemas”.
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UNA MIRADA ATRÁS
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El origen de las primeras cajas de ahorro se dio en Alemania a mediados del siglo pasado para dar respuesta al fracaso de las cosechas y la subsecuente carestía que asoló ese país. Para 1859 ya había 183 organizaciones que se conocieron como Bancos del Pueblo.
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En México, se tiene conocimiento de la primera organización de corte popular en 1879, cuyo principal objeto social no se orientaba únicamente hacia el ahorro y el crédito, pues pretendía servir de intermediaria entre productores y consumidores para facilitar y optimizar el intercambio de mercancías.
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Vinculado al desarrollo de este sector, en la década de los 40 aparece el nombre de un religioso, el padre Pedro Velázquez, quien fungía como director del Secretariado Social Mexicano. Motivado por la pobreza en que se hallaba una parte de la población, el sacerdote buscó una figura que contribuyera al progreso.
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Haciendo uso de una beca en la Universidad de San Francisco Javier en Antigonish, Canadá, en 1949 el Secretariado decidió enviar al padre Carlos Talavera con el propósito de aprender de la experiencia de una población de pescadores que mediante una cooperativa logró reducir costos y financiar proyectos vinculados a su oficio.
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La caja León XIII fue la primera caja popular creada en el país en octubre de 1951, de donde partieron los cientos de organizaciones con ese corte que hoy ofrecen servicios a la población.
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En estados como Guanajuato y Querétaro, las cajas de ahorro, cooperativas y SAP concentran más de 10% del mercado financiero de la región, lo que significa una importante competencia para los bancos comerciales, a pesar de sus limitaciones.
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Las SAP, a diferencia de las demás organizaciones auxiliares de crédito, no se organizan como sociedades anónimas ni son lucrativas. Su estructura organizacional encuentra base en la asociación de un gran número de personas –los socios–, que aportan cierta cantidad de dinero, llamada parte social, y que invierten sus ahorros y solicitan créditos a la sociedad.
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Las partes sociales, que integran el capital social de la SAP, son de igual valor y confieren los mismos derechos a todos los socios. De los 650,000 socios de las SAP, cerca de 40% pertenece a zonas rurales y el promedio de préstamo por socio oscila entre los cinco y los $10,000 pesos.
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En Guanajuato, uno de los estados en donde se ha presentado una mayor participación de estas instituciones, se ha apoyado a productores de aguacate para su exportación. En Sonora se financia a productores de jitomate y otros del sector agroalimenticio, al igual que en Zacatecas donde, además, se apoyan proyectos de vivienda popular.
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En otros países, las organizaciones con estructuras similares a las SAP juegan un papel importante dentro del sector financiero y el ahorro popular, como en el caso de España donde abarcan 52% del mercado financiero en depósitos –por arriba de los propios bancos–, así como Alemania, Canadá, Costa Rica y Panamá, que concentran sobre 10% de la captación.
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DE FRAUDES Y QUEBRANTOS
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Salamanca considera que el temor de las autoridades financieras para estructurar un marco regulatorio completo en el sector del ahorro popular radica en el desconocimiento que tienen sobre el funcionamiento y alcance de las cajas populares.
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La CNVB, afirma, no tiene infraestructura suficiente para supervisar a los intermediarios financieros y entra en un círculo vicioso de no autorizar nuevas organizaciones, porque no tiene medios para vigilarlas.
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En ese sentido, Vargas reconoce que del universo de 411 organizaciones auxiliares de crédito (de las cuales 159 están en proceso de revocación), anualmente la CNBV realiza funciones de inspección a 40%, consumiendo recursos y tiempo de acuerdo con el tamaño de cada una.
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El asesor jurídico de la AMSAP indica que la mayor parte de las cajas que han cometido fraudes e irregularidades se localiza en las grandes ciudades o centros urbanos donde, en general, la población está más habituada a los servicios bancarios por lo que no conoce estas organizaciones.
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La crisis financiera que puso en jaque a la banca, advierte Salamanca, propició la proliferación de cajas que ofrecen a los ahorradores tasas de interés por encima del nivel del mercado. Por ejemplo, las SAP tienen tasas promedio a 28 días de dos puntos por debajo de Cetes, mientras las cajas sin regulación llegan a niveles de cuatro puntos por encima de Cetes.
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Tarde o temprano, prevé Salamanca, estas últimas instituciones quebrarán porque la diferencia entre las tasas que ofrecen para el ahorro y las que cobran por los préstamos es muy grande; y aunque momentáneamente es cubierta con el ingreso de nuevos socios y sus respectivas aportaciones, no es sostenible en el largo plazo.
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Por esa razón es urgente “frenar este tipo de instituciones”, agrega, pero aún no se vislumbra una acción o estrategia del gobierno federal para controlar su aparición y operaciones.
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En este escenario, coincide con Imperial, hay tres vías para fortalecer de manera urgente el sector: publicar de las nuevas reglas, autorizar nuevas SAP y legislar mediante acercamientos con los legisladores.
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