Autopista al infierno

Mientras que en Estados Unidos sólo 1.6% de los tramos carreteros son de cuota, en México esa prop
Mayela Delgadillo Bárcena

“A río revuelto, ganancia de pescadores”, dice el refrán. Desde hace algunos sexenios, el tema de las concesiones otorgadas por el gobierno ha provocado suspicacias. Incluso, ante la dificultad de dar seguimiento a estos negocios, los propios empresarios perdedores de las licitaciones han pedido que los procesos se transparenten. La respuesta oficial ha sido el silencio y, al parecer, las cosas siguen manejándose igual.

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Un ejemplo claro y muy representativo es el de las concesiones carreteras y su posterior rescate. Desde que se planteó la posibilidad de que la iniciativa privada participara en la creación de infraestructura, en diversos sectores hubo voces disidentes que se manifestaron en contra. Con elementos de prueba (o sin ellos), parece que el tiempo les ha dado la razón.

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Con prisas y apoyado por una mayoría en el Congreso que llegaba a su ocaso, el gobierno federal se vio obligado a anunciar su Programa de Rescate de Autopistas Concesionadas, por el cual 23 de las 29 carreteras concesionadas a la iniciativa privada volvieron a manos del Estado a partir del primer día de septiembre pasado.

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Pero los mismos ex concesionarios –entre ellos Bernardo Quintana, presidente y director de ICA– han repetido hasta el cansancio que no fue un exceso de ingenuidad, sino de confianza, lo que llevó a los empresarios a invertir en un programa carretero sobredimensionado por el Estado.

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El mal cálculo del aforo vehicular, los costos que se incrementaron por efecto de la crisis y el alza en las tasas de interés (que le hicieron imposible a las constructoras solventar sus deudas) son las piezas de la bandera que tanto el gobierno como los ex concesionarios enarbolan para justificar los errores que cometieron.

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Para Raymundo Winkler, director del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP) del Consejo Coordinador Empresarial (CCE), la historia habría comenzado realmente de otra manera. Así, destaca que hubo muchos problemas de origen, como las presiones políticas y el juicio negativo de la opinión pública ante el otorgamiento de concesiones, ya que amplios sectores de la población no estaban de acuerdo en que el sector privado invirtiera en infraestructura. Ante ello, en muchos casos las autoridades federales optaron por dar la concesión a quienes presentaran los plazos de recuperación más breves. Quizá este fue uno de los problemas de origen más graves en este programa, pero no se trató del único.

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Con el mayor equilibrio de poderes derivado de las pasadas elecciones, parece inminente la investigación de los procesos y condiciones que se establecieron para la concesión no sólo de las 23 autopistas que el gobierno ha decidido rescatar, sino de las 29 que fueron originalmente licitadas. Y parte de lo que encontrarán, si se deciden ir a fondo, se puede leer en el Informe de Resultados sobre la Revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y de la del Departamento del Distrito Federal de 1993, Anexo IX sobre Concesiones.

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Aun cuando el Plan Nacional de Desarrollo 1989-94 apuntaba que “con estricto fundamento en la Ley, se podrá concesionar a particulares la construcción y operación de autopistas y puentes”, lo primero que hace evidente el mencionado informe es un sinfín de irregularidades, pese a que este documento sólo analiza “al azar” algunos de los casos más representativos de las concesiones y exclusivamente en lo que se refiere a los aspectos del procedimiento. No se incluyen, por tanto, análisis o evaluaciones de carácter técnico, contable, financiero, económico o de construcción.

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EL INSPECTOR CLOUSEAU AL ATAQUE
Los cinco casos analizados son los de las carreteras Cuernavaca-Acapulco; Mérida-Cancún; Mazatlán-Culiacán / Los Mochis-Estación Don; Cadereyta-Reynosa, y Estación Don-Guaymas / Hermosillo-Magdalena / Libramiento de Nogales.

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En el caso del tramo Tierra Colorada-Acapulco, de la Autopista del Sol, licitación que ganó Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD), la revisión se practicó en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), específicamente en la Coordinación de Asesores de la Subsecretaría de Infraestructura y en la Dirección General de Carreteras Federales (DGCF). De 12 solicitudes de inscripción que hubo, no existe documento alguno respecto de la expedición de la constancia de aceptación de las empresas participantes; y aunque era un requisito legal, la DGCF obvió este trámite. De las empresas solicitantes, sólo tres presentaron posturas: ICA, Tribasa y GMD. Aunque ICA presupuestó $268’744,494 (nuevos) pesos como costo de la obra y un tiempo para la concesión de 20 años, quien ganó el concurso fue GMD, al haber presupuestado $480’650,299 (nuevos) pesos, pero en un lapso de 18 años.

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Es decir: por un ahorro de dos años, la obra debió costar casi el doble. Las razones son un misterio, pues ambas constructoras propusieron cantidades similares de material, kilómetros, personal y maquinaria; aunque habría sido imposible que concluyeran con el mismo monto en las cotizaciones, por experiencia se sabe que entre una postura y otra la diferencia no debe ser superior a 30%.

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Además, conforme a lo dispuesto en el Pliego General del Concurso, para responder al cumplimiento de la proposición ésta se debía de acompañar por un cheque cruzado a favor de la SCT por $3 millones de pesos; sin embargo, en el informe se señala que no se localizó constancia del mismo en los expedientes respectivos. Por si fuera poco, el Informe de la Cuenta Pública menciona que en el acta del fallo se establece que la decisión final se inclinó por una concesión a 14 años y ocho meses, “no así aquella que hizo con mejoras adicionales al proyecto”. El tiempo de duración de la concesión no coincide con la propuesta inicial, el acta de apertura ni el cuadro comparativo elaborado por la SCT.

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En la convocatoria no se señaló el número de kilómetros de que constaba la concesión, y esta cifra tampoco se encuentra en el Pliego General del Concurso, en la propuesta, en las actas de apertura o de fallo, sino sólo en el título de la concesión. Por lo tanto, no se sabe cómo, para determinar el costo de una obra de la cual desconocen oficialmente las características, aquellas empresas que hicieron propuestas conocieron y analizaron la licitación.

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Y si bien cuando una empresa es ganadora de una obra tiene que otorgar una garantía, GMD debió haberla entregado el 28 de julio de 1989 por $16 millones, y no el 10 de agosto de 1989, que fue cuando la otorgó.

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Además, se tenía que constituir un fondo de reserva por $4’806,502 pesos, que permitiera la ejecución de los trabajos de construcción y conservación en el plazo de dos meses contados a partir de la apertura al tránsito de la vía; según información recabada en la SCT, no se acreditó la constitución de dicho fondo.

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En casos similares se encuentran las otras cuatro concesiones analizadas; según el Informe, en ninguno de los casos se verificaron el cálculo de los ingresos, ni los registros contables de los mismos.

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Para los tramos Mazatlán-Culiacán y Los Mochis-Estación Don (de 69 kilómetros), ambos ganados por ICA, la mayor y la menor de las propuestas presentadas fueron, respectivamente, de MH Constructores –$1,380.5 millones de pesos a 18 años y siete meses– y de Tribasa –$1,115.4 millones a 17 años y 10 meses–. En este caso, las posturas no fueron tan desiguales. En total, se presentaron siete empresas interesadas. La ganadora fue ICA con un monto de obra por $1,182.2 millones y un tiempo para la concesión de 17 años y seis meses. Una vez más, no se encontró constancia del depósito por $3 millones de pesos en cheque cruzado a favor de SCT como garantía de la obra.

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En la misma concesión, pero para el tramo Los Mochis-Estación Don, a la empresa concesionaria se le exigía un capital social mínimo de $20 millones de pesos; pero según el acta constitutiva de Autovías Sinaloenses, compañía formada por ICA, ésta contaba con un capital social suscrito y pagado de $20,000 pesos. No fue sino más tarde que hubo una capitalización para cubrir el requisito como concesionario.

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En cuanto al fondo de reserva ($11.8 millones) que permitiera la ejecución de los trabajos, éste debía ser depositado en dos meses, contados a partir de la apertura al tránsito de vía. Conforme a documentos de SCT, no se acreditó dicho fondo.

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En junio de 1994 las nuevas carreteras de cuota estaban ya en una severa crisis; en lugar de realizar ajustes al programa, en todos los casos la SCT amplió el título de concesión. Para el caso anterior, por ejemplo, el lapso aumentó de 17 años y seis meses a 30 años. Lo extraño es que en la propuesta de la empresa no se encontró evidencia de una petición para ampliar el plazo de la concesión, ni los estudios que se debieron presentar a la SCT para fundamentar esta petición.

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Una y otra vez, en los cinco casos analizados se repiten o se complementan un fuerte número de violaciones a la ley, sólo en cuanto a su aspecto administrativo.

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En el tramo Mérida-Cancún, la concesión la ganó la empresa Consorcio del Mayab, que, entre otros, compitió contra GMD. Cadereyta-Reynosa le fue adjudicada a Impulsora de Autopistas (en este caso, entre varias irregularidades se debe subrayar que el título de concesión no fue suscrito por el concursante ganador).

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SALDOS NEGATIVOS EN LA CAJA GRANDE
Ante las críticas que han censurado el rescate de los “empresarios carreteros”, Guillermo Ortiz Martínez, titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), aseguró que el costo fiscal del proyecto se ubica cercano a los $19,000 millones de pesos; otros funcionarios, así como empresarios y líderes del gremio, coinciden con él en que una decisión de este tipo era inevitable.

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“Había que hacerlo –dice Winkler–, porque no se ve otra alternativa. Estaba el riesgo de que se destruyera o se deteriorara un activo físico muy importante para el país.” El analista agrega que ya era tiempo de que el gobierno actuara, pues los montos derivados de los intereses y las pérdidas se iba acumulando, mientras que la imagen de México también sufría, al no cumplir con los compromisos adquiridos con los empresarios.

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Las autoridades han informado que el banco encargado para pagar las indemnizaciones será Banobras. La SHCP, SECODAM y SCT intervendrán y vigilarán el cumplimiento de las ex concesiones, que desde septiembre retornaron a manos públicas.

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Para los empresarios concesionarios, la pérdida de la concesión de las 23 carreteras representó que se quedaran sin 3,431 kilómetros, de poco más de 4,000 que ya tenían. Ello significaba que en más de 80% de los nuevos tramos carreteros del país el usuario debía pagar una cuota por su uso.

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Un estudio sobre el tema de las tarifas, elaborado por el Consejo Nacional de Comercio Exterior, apunta que en México las cuotas carreteras son hasta cinco veces más altas por kilómetro que las cobradas en Estados Unidos; además, en el vecino país sólo 1.6% de los tramos son de cuota, mientras que en México esa proporción llegó a ser de hasta 64%.

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Aunada a las altas tarifas y a la crisis económica, esta desproporción obligó al sector de autotransporte de carga –principal usuario de las carreteras, ya que en México circula por vía terrestre hasta 60% de las mercancías– a dejar de hacer uso de esta opción. La razón parece sencilla: implicaba un incremento de por lo menos 3% en sus costos de flete. Asimismo, entre 95 y 98% de los pasajeros que efectúan recorridos interurbanos utilizan ese medio.

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TORMENTA EN SAN LÁZARO
Por voz de varios de sus líderes, el Partido Acción Nacional (PAN) ha insistido en que el otorgamiento de las concesiones fue discrecional y que en muchos casos ni siquiera se realizó la licitación correspondiente. “Prevaleció la ineptitud, la corrupción, el amiguismo y la impunidad de quienes implementaron el programa”, subraya Juan Antonio García Villa, panista que, como diputado en la pasada legislatura, encabezó la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda. Las declaraciones adquieren relevancia, pues implican que ya desde entonces se contaba con evidencias sobre el tema.

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En un desplegado de prensa, el PAN sostuvo también que “se inflaron los proyectos. Ninguna empresa cumplió con los costos que propuso y que fueron autorizados. Los aforos estuvieron mal calculados, y cuando hubo quejas, la fácil solución fue ampliar la concesión. Lo que importaba era hacer negocio, no resolver los problemas de comunicación en este país”.

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No suena descabellado, por tanto, que el diputado independiente (hoy verde) Adolfo Aguilar Zínser cite a View Point, una publicación del Banco Mundial, en donde se analiza técnicamente el asunto de las concesiones carreteras mexicanas y se demuestra que el fracaso de estos negocios se debió a “la descarada negligencia del gobierno, por la inexplicable vulnerabilidad de los mecanismos regulatorios, por la injustificable falta de previsión, vigilancia y control de las autoridades, y por la incompetencia y veracidad de muchas de las empresas involucradas”.

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Según el documento, de las 53 concesiones otorgadas entre 1989 y 1994 tanto al sector privado como a los gobiernos estatales y Banobras para la construcción de 5,500 kilómetros, de acuerdo con los cálculos originales se estimó una inversión de $1.7 millones de dólares por kilómetro; el costo final fue de entre $2.6 y $2.8 millones. Así, la inversión total superó los $13,000 millones de dólares. De esta cantidad, hasta 20% de los recursos fueron erogaciones directas del gobierno, mientras que el resto provino de inversiones del sistema financiero, entre las cuales, destaca Aguilar Zínser, “iba una buena cantidad de recursos públicos”.

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El informe –elaborado por Jeff Ruster, integrante del Departamento de Desarrollo del Sector Privado del Banco Mundial– menciona que entre los grandes errores que llevaron al desastre carretero fueron “los procesos inadecuados de otorgamientos de concesiones, la falta de disciplina financiera de bancos comerciales propiedad del gobierno, la incapacidad institucional y los graves errores de cálculo y planeación, entre otros”.

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Para el analista, hay dos posibles explicaciones, que sin embargo no se excluyen. La primera da la razón a quienes dicen que este programa de carreteras de cuota fue “un esfuerzo apresurado y pobremente diseñado para desarrollar la infraestructura que el país necesita para competir eficazmente en la era del libre comercio”; la segunda sostiene que se trató, simple y llanamente, de “un mecanismo para sacar a la industria de la construcción de la crisis económica de los 80”.

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Parece evidente que el gobierno federal se tardó en recuperar las concesiones, aunque era un problema difícil de negociar: había que hacerle ver a las empresas que su único camino era perder lo que habían invertido y las ilusiones de un negocio redondo. “Estoy seguro que algunas empresas intentaron recuperar algo –menciona Winkler–, por lo cual las pláticas fueron muy intensas. Pero no había otra alternativa y en el tiempo que transcurrió durante todo este proceso lo único que observaban los concesionarios es que sus deudas cada día se incrementaban.”

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Algunos empresarios –Quintana entre ellos– han mencionado que, después de todo lo ocurrido, sería bueno que el gobierno fuera sensible a una más extendida reducción de tarifas. “Ojalá que con ello muchos más usuarios tengan acceso para transitar por las carreteras y que sean más rentables.” Pero, hasta ahora, la quita ha sido selectiva y oscila entre 17 y 39%, dependiendo del tramo.

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Ante esta decisión del gobierno, los principales constructores que aún conservan alguna concesión (ICA, Tribasa y GMD) se encuentran analizando sus tarifas, para que no se amplíe la diferencia entre los caminos concesionados y los públicos. Hay quienes opinan, con razón, que tal vez los grupos pudieron tomar una decisión similar desde antes para incrementar sus aforos.

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Con el Programa de Consolidación de las Autopistas Concesionadas, la operación de casetas y el mantenimiento de las 23 carreteras rescatadas quedará a cargo de las ex concesionarias. Así, en lo que toca al ramo de la construcción, no todo fue pérdida... por lo menos en los siguientes dos años.

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Pero quien perdió credibilidad fue el gobierno. Winkler asevera que, de contar con los medios suficientes para volver a invertir, la gente que perdió en este negocio lo va a pensar mucho mejor y lo hará seguramente de una manera mucho más profesional y cuidadosa. “En México lo que pasa es que hay una falta de cultura en la evaluación de riesgos. Las empresas adquieren préstamos en monedas extranjeras y no cubren la posibilidad de que haya un imprevisto, habiendo instrumentos aquí y en el extranjero para prevenirse. Esta es una lección que hay que aprender.”

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A las críticas sobre el rescate carretero y los beneficios para los empresarios que participaron en el proyecto, la gran mayoría de analistas y, sobre todo, de autoridades, responden que es innegable que estos perdieron “hasta la camisa”. Tan es así que, en algunos casos, las acciones de estos grupos –sobre todo GMD– han caído por debajo de 50%.

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Los escépticos responden que, para poder dimensionar en su justa medida el asunto, primero habrá que revisar si realmente las constructoras invirtieron lo que dicen y cómo lo hicieron, pues los datos de las Cuentas Públicas sólo revelan claramente el sinfín de las anomalías en el proceso.

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Para el presidente de la Cámara Nacional de la Industria de la Construcción, Ricardo Platt García, la experiencia positiva que se podría obtener está en la enseñanza de que hay que hacer estimaciones conservadoras, considerar varios escenarios, ser sensibles a las condiciones imperantes y tomar una sana cobertura.

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En ese sentido, no extraña que Enrique Castilla, director de Finanzas de Protexa, haya señalado que, a pesar de los amargos tragos, esta compañía siga dispuesta a participar en licitaciones. No obstante, se ajustará a una fórmula de riesgo compartido, pues en el pasado sólo las constructoras y los bancos asumieron los riesgos, no así el gobierno.

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Por su parte, Platt admite que, para solucionar el problema que ya representan las concesiones, son viables las asociaciones estratégicas entre las empresas nacionales que participan en la industria de la construcción. De hecho, el dirigente cree que los bancos mexicanos participarían de nuevo junto con las constructoras en nuevas licitaciones de caminos, en la medida en que la concesión tenga sentido económico y sea sustentable. Tal es el caso de la alianza de Serfin y el Hong Kong Shanghai Bank con Tribasa. Sin embargo, este fenómeno “no se va a dar en una forma agresiva, sino cautelosa en un principio. Dependiendo de lo que pase es como irán determinando su actividad”.

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Winkler complementa estas ideas y aunque destaca que hay éxitos y fracasos, urge que los últimos se reconozcan. “Si no –argumenta–, los inversionistas van a seguir participando en proyectos sin importar qué es lo que va a pasar y bajo la premisa de que si pierden, al final los rescatan.”

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Por ello, para el analista del CEESP, quizá lo más valioso del rescate es que se tradujo en garantías para los inversionistas extranjeros: cuando un inversionista nacional privado fracasa y no asume su responsabilidad, afecta la imagen de todos los inversionistas mexicanos. De esta manera, aunque el flujo de dinero que llega al país por lo general entra vía los mercados financieros, a la hora de que un empresario nacional busca colocar su papel está obligado a pagar el precio de la desconfianza previamente generada. Si a veces México no logra cumplir con los grados de inversión necesaria, ello se debe, en buena medida, a este tipo de reacciones.

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