Deuda. El eterno peso encima
¿Cuánto tiempo puede un país soportar sin sobresalto el peso de una deuda que supera con mucho el valor de la riqueza que es capaz de generar en un año?
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La carga es pesada. El costo anual por el servicio de la deuda pública es cinco veces mayor que los recursos disponibles para programas de protección social y duplica la inversión gubernamental en infraestructura.
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Puestos en una misma cesta todos los pasivos asumidos directa e indirectamente por el gobierno, y agregados los créditos contratados en el exterior por las empresas y bancos mexicanos, el resultado de la mezcla es potencialmente explosivo para una economía que cada año reclama cuantiosos recursos para financiar el desarrollo y abatir los índices de pobreza que ubican en situación de supervivencia a cinco de cada 10 personas.
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Como en el cuento del escritor guatemalteco Augusto Monterroso, al despertar en un nuevo siglo, el dinosaurio de la deuda sigue allí. Y cada año ejerce una enorme presión sobre el gasto público y los planes de las empresas.
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Algunas cifras ilustran el peso de un endeudamiento público que a lo largo de los últimos años fue tratado por el gobierno con el equivalente económico de barrer las cenizas y echarlas debajo de la alfombra.
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Al terminar el pasado año, el saldo de todos los pasivos del sector público, que resulta de sumar a las deudas externa e interna las contingencias y avales otorgados por el gobierno, alcanzó casi $700,000 millones de dólares, al tipo de cambio de cierre de 2000, o para ser exactos, $6’749,773’000,000 pesos, de acuerdo con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
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¿Demasiados dígitos para comprender? En realidad, se puede decir de un modo más fácil: todas las deudas asumidas por el sector público mexicano son equivalentes a 123.4% del Producto Interno Bruto (PIB).
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Pero falta el otro ingrediente de la cesta. En diciembre del año pasado, la deuda externa del sector privado, que incluye pasivos contratados por empresas y bancos comerciales, alcanzó $64,722 millones de dólares, una cifra equivalente a 10.8% del PIB, según los datos de la SHCP.
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Así, conjuntamente, la deuda pública y los pasivos externos del sector privado alcanzan una cantidad similar a 1.3 veces el PIB, o poco más de 16 meses de la producción total de la economía mexicana.
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"No pienso que el saldo de la deuda pública total sea un problema. Es un monto manejable y lo importante es que se mantenga en esos términos, que no crezca ni en términos absolutos ni en relativos respecto del tamaño de la economía", comenta Alonso García Tamés, director de Crédito Público de Hacienda.
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Desde otro ángulo de opinión, Manuel Sánchez González, director de estudios económicos del Grupo Financiero BBVA Bancomer, considera que la deuda pública consolidada, que incluye todos los pasivos contingentes, "sí es un problema".
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"Lo que sucede es que la deuda pública tiene un perfil de servicio que va en ascenso de manera dramática. Y la única forma de contrarrestar estas presiones es generar superávit fiscal, algo que en estos momentos no se está dando."
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La cuenta oculta
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Al inicio del año, Francisco Gil Díaz pronunció un discurso en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). El secretario de Hacienda sorprendió a su auditorio cuando afirmó que las finanzas públicas mexicanas resentían una fuerte presión derivada de una "deuda oculta" que hasta entonces no había sido reconocida como tal.
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Habló de los pasivos generados por el saneamiento bancario, de los derivados del rescate de autopistas concesionadas, de la deuda implícita generada por la reforma al sistema de pensiones y de proyectos de inversión pública financiados por el sector privado de impacto diferido en el registro del gasto gubernamental.
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Semanas después, el Banco de México publicó su informe anual, correspondiente al ejercicio 2000, en el que alertó que las finanzas públicas presentan "varias deficiencias estructurales" que es preciso atender de inmediato.
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Por ello, señalaba el banco central, el gobierno federal debe contabilizar como deuda pública los pasivos contingentes y tomar en cuenta que "en los años por venir existen otras obligaciones que podrían presentar una carga adicional: el endeudamiento de algunos estados y las posibles eventualidades relacionadas con los fondos de pensiones de la federación, estados, algunos organismos y empresas públicas y universidades".
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La nueva cuenta dada por el gobierno mexicano y el Banco de México ilustra el tamaño de la deuda pública, con cifras al cierre de 2000: el endeudamiento externo representa 12.5% del PIB. Hay que agregar otro 10.4% de la deuda interna y 100.5% del producto por todos los pasivos contingentes y avales otorgados por el gobierno.
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Información de la Secretaría de Hacienda establece que, al finalizar el pasado año, la deuda externa bruta del sector público fue de $84,000 millones de dólares. La interna bruta alcanzó $675,107 millones de pesos, equivalente a casi $70,000 millones de dólares. Esa era la cuenta que analistas e inversionistas siempre conocieron y que, en suma, representaba un bajo nivel de endeudamiento en comparación con el tamaño de la economía.
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Según el informe de las finanzas públicas al cuarto trimestre de 2000, el saldo total de las obligaciones con garantía fiscal expresa ascendió a $986,400 millones de pesos, monto equivalente a 16.6% del PIB.
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Aquí se incluyen los pasivos del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) por $740,500 millones de pesos; otros $123,400 millones de fideicomisos y fondos de fomento; $105,400 millones del rescate carretero; $13,200 millones de la banca de desarrollo y $3,800 millones del rubro "otros".
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Además de las deudas reconocidas explícitamente por el gobierno, "existen compromisos legales del sector público que generan presiones sobre el erario y cuyos flujos se presupuestan en cada ejercicio fiscal, aunque no se detalla el saldo de éstos ni su comportamiento en el futuro", acota BBVA-Bancomer, en un estudio reciente sobre el tema.
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Las obligaciones correspondientes a la categoría de pasivos no contabilizados incluyen el costo de transición en la reforma al sistema privado de pensiones, realizada en 1997. Calculando cifras relativas tanto a pensionados como a trabajadores en vías de pasar a retiro, los analistas de ese grupo financiero estimaron que para asumir el total de esa deuda se requerirá inicialmente una transferencia anual equivalente a 1.2% del PIB. El valor actual de la deuda generada para el gobierno por la transición de un sistema a otro se estima en 45% del PIB.
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Otro pasivo no declarado es la deuda derivada del sistema de pensiones del Estado, que según BBVA-Bancomer tiene un valor presente de 33.8 puntos del producto.
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Los institutos y fondos de vivienda (como Fovissste, Fovi, Infonavit, Fonapo) acumulan pasivos por un monto similar a 3.8% del PIB. La deuda de estados y municipios, otros 1.6 puntos del PIB.
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Además, se debe contar en la misma cesta de pasivos no reconocidos el endeudamiento derivado de los Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas), que representa 2.6% del PIB. Este apartado tiene su origen en obras públicas de infraestructura de largo plazo que se encomiendan al sector privado y se traspasan a las entidades públicas una vez concluida su construcción. La inversión la realiza la propia empresa particular encargada del proyecto, y el gobierno federal la registra como un pasivo contingente, es decir que no se cuenta dentro de la deuda pública. En el momento que se termina la obra y se transfiere al gobierno, aquel pasivo deja de ser contingente y pasa a ser real.
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El oneroso costo
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Miguel Palomino, economista para América Latina de la correduría estadounidense Merrill Lynch, opina que, en la discusión sobre la vulnerabilidad de la economía mexicana relacionada con el saldo de sus pasivos, el monto de la deuda pública no es el tema más relevante.
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"La deuda mexicana es manejable claramente. Pero es una deuda que cuesta. A los mercados e inversionistas no preocupa tanto el monto [del capital], pero sí es una obligación que exige un compromiso relativamente importante" en cuanto al pago de su servicio, comenta desde su oficina en Nueva York.
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García Tamés observa que en 2000 los requerimientos para atender el costo financiero de la deuda pública tradicional (básicamente la externa y la interna) fueron equivalentes a 3.72% del PIB.
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Si se añaden los recursos empleados para servir la deuda derivada de los rescates bancario y carretero y los Pidiregas , mismos que el funcionario calcula en 1.38% del PIB, el monto de los fondos públicos necesarios para cubrir todo el costo de la deuda gubernamental representó el año pasado 5.1% del PIB ($277,000 millones de pesos), poco más del doble de los fondos oficiales destinados a infraestructura.
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Las proyecciones hechas por Hacienda solamente para los pagos de los vencimientos de capital de la deuda pública externa de 2001 a 2004 indican que, en total, se desembolsarán $31,678.6 millones de dólares en los cuatro años. La estimación oficial de los recursos necesarios para inversión en infraestructura –imprescindible para las aspiraciones de crecimiento económico de México–, es de al menos $20,000 millones de dólares anuales.
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Para Carlos Marichal, investigador de el Colegio de México, experto en el tema de la deuda, el problema no es nuevo. "Desde hace 20 años, 90% de los recursos sobrantes de Pemex han ido a pagar deuda externa. Por tanto, durante dos décadas se han hipotecado todos los recursos petroleros que hubieran podido destinarse tanto a gasto social como a inversión, a favor de la sociedad y de los intereses económicos de la sociedad y el Estado."
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El académico asegura que la deuda externa ha sido pagada "varias veces". Un dato oficial de la SHCP establece que en el último decenio México pagó $63,928 millones de dólares exclusivamente por intereses de esos pasivos, cuyo saldo a diciembre pasado era de $84,600 millones.
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En el caso de la deuda interna, Marichal señala que los inversionistas financieros se han beneficiado de tasas de interés altas, en comparación con las de otros países. "El traslado de dinero por parte de los contribuyentes a los tenedores de bonos de deuda interna mexicana ha sido la causa quizá más importante de desequilibrio en la distribución del ingreso en el país, al favorecer el traslado de fondos de los sectores populares y productivos a los estratos más adinerados."
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Pero hay también otras consecuencias indirectas provocadas por la deuda. Para efecto de las necesidades de crédito de los empresarios y las familias, las compañías del sector público, los estados y municipios se han convertido en un competidor poderoso por los fondos disponibles en la economía nacional, lo que tiene el impacto de elevar el costo de mercado del financiamiento.
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En 1990, el sector público era el usuario de 29.5% del total de los recursos financieros disponibles en el país. La proporción creció a 59.5% en 2000, con lo que los particulares sólo tuvieron a su disposición 40.5% del total de los fondos prestables, según datos de la SHCP.
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Y todo es por la necesidad creciente del Estado de contar con recursos para atender sus requerimientos financieros que, según Hacienda, pasarán de 3.5% del PIB en 2001 a 4.2% en 2006.
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Qué hacer
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Para el corto y mediano plazos, el gobierno del presidente Vicente Fox no tiene pensado modificar la política de deuda pública vigente hasta ahora.
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Aunque García Tamés asegura que el costo del servicio no representa ningún problema para atender su pago, reconoce que "ciertamente es una carga pesada sobre las finanzas públicas y consume recursos que tendrían beneficios importantes si pudieran destinarse a otras cosas".
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La política de administración de la deuda pública, anticipa, es conservar en los próximos años un saldo manejable y mantener una estructura de endeudamiento que permita refinanciar las obligaciones a través de instrumentos que ofrece el mercado, "sin quedar expuestos a grandes riesgos". En suma, continuar con la política de extender plazos de vencimiento.
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Palomino considera, a su vez, que la carga fiscal de los países es una de las principales preocupaciones que gravitan en la toma de decisiones de los inversionistas internacionales o de los tenedores de bonos de deuda.
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"Si un país como México tiene una deuda que aún paga un diferencial significativo sobre los títulos equivalentes en Estados Unidos, es porque al mercado le preocupa la deuda mexicana y no se siente totalmente seguro de que ésta sea atendida de la mejor manera y en el plazo correcto", comenta.
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El experto de la correduría estadounidense, una de las más influyentes del mundo, afirma que la deuda pública de México debería tener la misma valoración que la del Tesoro de Estados Unidos, si la comunidad inversionista se sintiera igual de segura. "La deuda mexicana, como la de cualquier otro país del mundo, es un asunto que preocupa a los mercados, aunque en el caso de México el nivel de preocupación es menor al que se tiene respecto de otras naciones latinoamericanas."
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Comenta que para lograr disminuir el diferencial entre los papeles mexicanos y los del Tesoro de Estados Unidos el gobierno debe vigilar con especial cuidado su actual posición fiscal, pero también la situación en que se encontrará a futuro. "El mercado espera claramente que México maneje bien sus finanzas a futuro."
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Oficialmente, el déficit fiscal el año pasado fue de 0.5% del PIB, pero la Secretaría de Hacienda, al incluir la carga de los pasivos ocultos, indicó que en realidad pasa a 4%, una tasa mucho más difícil de manejar.
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"Las cifras sobre el monto de la deuda pública total como porcentaje del producto implican que el gobierno tendrá que realizar un importante esfuerzo para mejorar sus finanzas en los próximos años", advierte el reporte de BBVA-Bancomer. Si se consideran todas las contingencias, el gobierno deberá generar un superávit anual en sus finanzas de 4% del PIB a fin de converger a una deuda de 20% del producto en 20 años.
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Los mexicanos en general desconfían de las soluciones que se ofrecen para el largo plazo. Más de 25 años de promesas de un bienestar que no llega han hecho crecer el escepticismo. La pregunta es si la deuda que ha asumido el Estado realmente se tradujo en beneficios para la sociedad. Una revisión del pasado y un claro compromiso de transparencia hacia el futuro no sería un ejercicio ocioso.
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