El reto eléctrico

Definir el servicio público de energía eléctrica es la clave de la reforma del sector.
Rogelio Gasca Neri

El servicio público de energía eléctrica es tan fundamental para el crecimiento económico, la productividad, la creación de empleos y elevar el nivel de vida de la población, que su provisión en México debe ser una obligación del Estado.

-

La opinión común es que esto es lo que establece la Constitución. No, no es así: sus artículos 27 y 28 dan al Estado la exclusividad para realizar las actividades relacionadas con la generación, distribución y transmisión de la electricidad, pero nada dicen del corazón de todo ello: el servicio público de energía eléctrica.

-

Por este motivo, la reforma del sector debe principalmente definir este servicio como una actividad exclusiva del Estado. Una vez dado este paso, se delimita con claridad cuál es el ámbito estatal —la provisión del servicio público—, y cuál el ámbito de los particulares (lo que no es servicio publico: las actividades privadas de autoabastecimiento de electricidad en todas sus formas, desde las sociedades de autoconsumo hasta  las plantas generadoras privadas que vendan a la Comisión Federal de Electricidad –CFE– exclusivamente).

-

Con esta reforma se resolvería a su vez la controversia que impide a la CFE comprar electricidad a los productores privados.

-

Esto también allanaría  el problema de la certidumbre en el servicio público, que depende como condición obligada –que no única– del principio de certidumbre jurídica. Por ello, el análisis de la reforma del sector eléctrico parte necesariamente de revisar el marco jurídico. Conviene comenzar revisando el decurso de éste.

-

Un poco de historia
En la sesión del Senado que llevó a la nacionalización de la industria eléctrica en 1960, se dijo textualmente que el gobierno federal “no tendrá más restricciones que las derivadas de nuestra propia capacidad de producción y de los medios económicos, técnicos y humanos disponibles. Este [cambio constitucional] no prohibe a la iniciativa privada generar y aprovechar su propia energía eléctrica.”

-

De entonces a la fecha, la generación eléctrica se ha incrementado 25 veces y el número de usuarios pasó de dos millones a poco más de 26 millones. Cada año se suman alrededor de un millón de nuevos usuarios; la generación adicional requerida en 12 meses iguala a toda la generada en 1960. A partir de tal año el incremento del consumo eléctrico ha triplicado al del PIB. Como los recursos federales dependen de este indicador, cada día será más difícil financiar el crecimiento del sector eléctrico, altamente intensivo en capital.

-

Los medios económicos disponibles del Estado estaban llegando a sus límites en 1992, por lo que se reformó la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) y se buscó la apertura al sector privado. Sin embargo, en dicha reforma se incurrió en fallas jurídicas y falta de flexibilidad.

-

En 1995, la crisis económica dio carácter de urgencia a la falta de medios presupuestales. La privatización se planteó como una alternativa de solución, en línea con lo que estaba sucediendo en otros países. Desde mi punto de vista, este recurso es un tema ideológico de alto costo político y social, pero de baja relevancia en términos de reforma estructural en un país como México, donde el problema a resolver es llevar a cabo la inversión necesaria para empatar el alto crecimiento de la demanda. Además, la venta de activos no aporta capacidad de generación ni infraestructura adicional al sistema eléctrico nacional.

-

En un escenario de privatización, en última instancia el gobierno federal seguiría siendo el responsable de garantizar el suministro eléctrico, de repartir subsidios a través de empresas privadas a más de 90% de los usuarios y de resolver la posible quiebra de las compañías eléctricas privatizadas.

-

Finalmente, debido a este y otros motivos, se optó por un amplio proceso de modernización de la CFE y se instrumentaron esquemas de financiamiento para sustituir la inversión con recursos presupuestales, como los de arrendamiento (BLTS) y en especial los esquemas de licitación y el marco contractual de los productores independientes de energía (IPP, por sus siglas en inglés), que resultaron todo un éxito y desde entonces han sido la base de la expansión de la capacidad de generación. A la fecha se han licitado exitosamente más de 8,000 MW y se tiene el objetivo de que en el periodo 2003-2012 se instalen alrededor de 30,000 MW con este esquema.

-

La figura de productor independiente es un instrumento bien diseñado, con reconocimiento y respaldo internacional, que cumple con la LSPEE y en los hechos ha demostrado su valía para atraer capitales privados del exterior e incrementar la eficiencia del sector eléctrico.

-

En julio de 2001, el Congreso promovió una controversia constitucional por un decreto de modificación reglamentaria. La Suprema Corte de Justicia falló a favor del Congreso el 25 de abril de 2002, pero lo más grave y trascendente fue que envió un mensaje muy claro de que la Ley de 1992 viola el Artículo 27 constitucional en sentido estricto. Dicho apartado textualmente señala que: “Corresponde exclusivamente a la nación generar energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.” Tomando al pie de la letra este pasaje, la CFE ha venido violando la Constitución desde 1961, con las importaciones y compras de energía a terceros que realiza y que utiliza para el servicio público.

-

El Artículo tercero de la LSPEE de 1992 vigente señala que la generación de un productor externo no constituye servicio público, lo cual es obvio. El problema es que su uso por parte de Comisión viola el Artículo 27 de la Constitución, aun cuando dicha energía fuese regalada, ya que es usada para servicio público y no fue generada por “la nación”. Por esta razón, las compras de la CFE a los productores independientes o a cualesquier otro generador privado transgreden este precepto.

-

Todo esto ha creado incertidumbre entre los IPPS, los autoabastecedores y sus fuentes de financiamiento respecto a la legalidad de sus inversiones.

-

Con tales antecedentes, y descartada la privatización, el fundamento de la reforma eléctrica es de naturaleza plenamente jurídica. Básicamente debe corregir las fallas y omisiones de los cambios de 1992 y otorgar certeza jurídica a las inversiones privadas en las figuras de autoabastecimiento, importación, productor externo y productor independiente de energía.

-

Debe establecer claramente el ámbito del Estado y del sector privado a través de definir la exclusividad, y por tanto obligación del Estado, de prestar el servicio público de energía eléctrica a quien lo solicite, manteniendo el ejercicio de la libertad natural de los particulares de satisfacer sus necesidades a través de actividades particulares de autoabastecimiento, como figuras que deben estar previstas en la Ley y reguladas por la Comisión Reguladora de Energía (CRE).

-

Reforma constitucional
Sólo se requiere realizar las precisiones necesarias para subsanar los errores y dejar impecable la reforma de 1992, con el fin de lograr en México un modelo eléctrico con las características de los más avanzados del mundo, en el cual se logre la suficiencia en el abasto de energía eléctrica, se defina el ámbito de la participación privada, la obligación del Estado de proveer el servicio público y se determine éste en el sentido de que si bien debe ser obligación del Estado, su uso es voluntario para las personas físicas o morales.

-

* Reforma del Artículo 27. De acuerdo con la redacción actual, toda la electricidad debe ser generada por la propia CFE. Por ello, se propone sustituir la redacción: “Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público”, por la expresión más precisa que otorga flexibilidad a las empresas del sector: “Corresponde exclusivamente a la nación la prestación del servicio público de energía eléctrica.”

-

* Reforma del Artículo 28. El término “electricidad” corresponde a una categoría de fenómenos físicos, no a un área estratégica, y abarca un sinnúmero de fenómenos naturales y biológicos; las pilas, el autoabastecimiento y muchos otros conceptos ajenos al servicio público. Su generalidad es inútil y vulnera el principio de certidumbre o certeza jurídica. Se propone actualizar el Artículo 28, empleando “servicio público de energía eléctrica”, el cual es más claro y preciso.

-

* Reforma de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Es indispensable fomentar la generación privada sin involucrar el presupuesto o garantías financieras del gobierno. Así, se debe corregir la LSPEE para que los sectores productivo, comercial y de servicios puedan en pleno derecho abastecer sus usos propios.

-

El contraargumento de que el autoabastecimiento reduce los ingresos de CFE no considera los aspectos positivos: sus egresos también disminuyen, la energía que se substituye es la de mayor costo para la institución y el sector privado es quien se endeuda, lo que no reduce el margen de endeudamiento del gobierno para inversiones prioritarias.

-

Crear la figura de productor externo de energía (PEE), para hacer posible satisfacer el abastecimiento dedicado a usos propios de personas físicas o morales y dar respaldo a otros PEES, permitiría el desarrollo de un mercado de energía, de y para privados, en el que los consumidores tendrían la libertad de elegir entre diversos portafolios de generación y consumo. Con ello desaparecerían las figuras de cogeneración y pequeña producción, que no son jurídicas, sino técnicas; se debe corregir el Artículo cuarto, así como otros errores e imprecisiones en la ley. Finalmente, se debe establecer que la CRE reglamentará, de manera separada, la participación privada en los temas que no constituyen servicio público y que no tienen relación con éste.

-

Con esto se tendría una reforma sólida, pragmática y tendría la función de convertir en derecho lo que actualmente es un hecho; el abastecimiento para usos propios, a través de producción propia o de PEES, sería una válvula de alivio en el caso de falta de inversión de las empresas y para mitigar los aumentos de tarifas; y los IPPS y BLTS podrían ser usados, ante falta de presupuesto, para liberar recursos de las empresas públicas y del gobierno y subsidiar las tarifas de los consumidores de recursos limitados.

-

*Rogelio Gasca ha sido subsecretario de Programación y Presupuesto (1989-1992), subsecretario de Hacienda (1992) y Energía (1993) y director general de la CFE (1994-1999).

Ahora ve
No te pierdas