Regular monopolios nunca ha sido una tarea sencilla. Por principio, es seguro que una de las partes siempre quedará inconforme con las decisiones de los organismos regulatorios. Además, el desarrollo tecnológico complica las cosas; saber quién compite deslealmente obliga a un análisis extenso y profundo frente a la multiplicidad de nuevos servicios que aparecen día con día.
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Hasta hace pocos años, por ejemplo, los servicios de la telefonía eran más simples y sus mercados estaban delimitados por las fronteras nacionales; hoy constituyen una extensa variedad de modalidades de comunicación inalámbricas y satelitales a todo el mundo. Esta transformación constante obliga a los reguladores a medir los efectos de sus decisiones en escenarios inexistentes, pero que se harán realidad en el mediano y largo plazos. “El tema de la competencia económica tiene muchos matices –señala Fernando Sánchez Ugarte, presidente de la Comisión Federal de Competencia (CFC), organismo vigilante de la competencia en México– y sus asuntos se vuelven cada día más complejos.”
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La escasa cultura de competencia en países como éste es una complicación adicional para las autoridades antimonopolios. Mientras que en Estados Unidos, las prácticas anticompetitivas son tan condenadas como el narcotráfico, y la deslealtad de las empresas es vista “como un delito castigado con cárcel, multas y desaprobación social”, en México, compara Sánchez Ugarte, hay cierta “condonación, aceptación social y hasta complacencia”. La opinión pública mexicana parece desconocer que las prácticas monopólicas son nocivas para la sociedad en su conjunto, lamenta, y a veces tiende a favorecer a las grandes empresas más que a los consumidores.
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¿Qué condiciones requiere la CFC para ejercer su papel como órgano antimonopolios?
La autonomía es muy importante, está establecida en la ley y en la comisión tratamos de darle un peso específico –es factor clave en cualquier tarea antimonopólica en el mundo–. Sólo con autonomía la comisión puede mantener su independencia y tomar decisiones congruentes con la ley. Pero la autonomía no se da automáticamente, se tiene que ir ganando poco a poco, cimentarse, para luego construir un sistema realmente independiente. En el caso nuestro hemos tratado de ejercerla. Las decisiones tratamos de tomarlas con apego a la ley, independientemente de que puedan generar fricciones jerárquicas.
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¿Cuáles han sido los aciertos y desaciertos de la CFC?
Un acierto fue el caso de Kimberly-Clark y Scott Paper, empresas que se fusionarían a escala internacional, lo que ponía en riesgo la sana competencia del mercado de papel. Para evitar actividades contrarias al mercado, la CFC consensó con ambas partes la adquisición de ciertas marcas. De esta forma, se creó en México un ambiente de competencia que ha generado crecimiento en el sector papelero, la entrada de nuevos integrantes y el crecimiento de una empresa mexicana. Aunque ya operaba en México, hasta ese momento Procter & Gamble no había participado en el nicho papelero y, como consecuencia de la resolución, adquirió la planta de Loreto y Peña Pobre; por su parte, la firma mexicana Copamex logró una mayor integración de sus operaciones al adquirir otras marcas de Scott Paper.
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En Brasil hubo un caso semejante en esos días en el negocio de pastas de dientes. La decisión fue diferente a la de México y se permitió la fusión de las dos empresas más fuertes, lo que ocasionó que todo el mercado quedara en manos de una sola compañía; se coartó así la oportunidad de tener más participantes, porque cuando una sola marca domina un porcentaje muy grande del mercado, competir resulta imposible, el costo es inmanejable.
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Eso ilustra los aciertos. Entre los desaciertos o, más bien, entre las decisiones más controvertidas, se sitúa la resolución sobre el caso Cablevisión (propiedad de dos gigantes, Telmex con 49% y Televisa 51%, una operación hecha en 1996). A la luz de las tendencias actuales y de la integración de la telefonía, alguien puede decir que fue una decisión correcta, pero muchos la criticaron porque el cable puede ser un sistema para transmitir telefonía. Aunque en muchos países ocurre eso, en México hay limitantes. La primera es que, a diferencia de Estados Unidos, la cobertura que tiene el cable es todavía parcial; Cablevisión tiene apenas 250,000 suscriptores, un número muy pequeño (apenas 10%) en comparación con el total de hogares que hay tan sólo en el Distrito Federal. Lo que ocurre en México es que, para llegar a un hogar que no tiene teléfono, es más barato llegar a través del aire que trazar un cable; por eso la competencia local se va a dar más por aire.
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¿Qué ocurre en el caso de grandes empresas con una elevada participación en sus respectivos sectores, como por ejemplo Vitro, Bimbo y Cemex?
Hemos llevado casos con todas ellas. En cuanto a Vitro, un distribuidor de vidrio presentó una denuncia argumentando que esta firma castigaba su producto; se inició una investigación de su sistema de distribución y, hasta el momento, no hemos encontrado una conducta violatoria de competencia; la denuncia no procedió.
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También cerramos una investigación sobre el cemento; la demanda era también contra aspectos de distribución de grandes empresas, como Cemex, pero tampoco se encontraron prácticas anticompetitivas.
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En el caso de Bimbo y Gruma, esta última presentó una denuncia por depredación de precios; sin embargo, después retiraron la denuncia y la controversia quedó resuelta.
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Nuestro trabajo es responder a la demanda, dar seguimiento a la investigación, pero si el quejoso la retira, no hay más que hacer. Si el consumidor es el agraviado, continuamos con la investigación.
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Cuando el consumidor es afectado por empresas públicas, como Petróleos Mexicanos (Pemex) o la Comisión Federal de Electricidad (CFE), ¿qué alternativas tiene?
Hace tres o cuatro años iniciamos un acuerdo con Pemex para establecer reglas de otorgamiento de franquicias de gasolinerías, ante la mala administración de muchas de ellas. Era costumbre que estas concesiones se dieran en función de relaciones políticas, con discrecionalidad absoluta, sin investigar si había un buen proyecto de inversión sino como premio por apoyos a campañas; era una especie de botín. Al no haber criterios objetivos, se estableció una normatividad –se investigan la solvencia económica, moral y los antecedentes crediticios de quien se hace acreedor a la franquicia–; la competencia es más sana.
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En el caso de la CFE, si me piden una opinión sobre la privatización del sector diría que la CFC está de acuerdo. Apoyamos el proyecto de apertura del sector eléctrico, pero si la Constitución dice que sólo la CFE puede generar electricidad, deberá ser así. No tenemos autoridad para alegar lo contrario.
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¿Qué porcentaje puede tener una empresa sin que sea considerada un monopolio?
¿Qué pasa con Telmex, que tiene 84% del mercado de larga distancia y más de 99% del local?
No hay un número mágico, ni un porcentaje máximo. Depende de muchos factores; tenemos los índices de dominancia, que son un primer elemento verificador. Sin embargo, después de ver ese índice, se analizan factores más importantes, como el grado de apertura del sector al que pertenece la empresa, el porcentaje de inversión extranjera y las tarifas arancelarias predominantes, entre otros. Hemos llegado a autorizar operaciones de empresas que tienen 100% del mercado, pero que enfrentan competencia a través de importaciones.
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El caso Telmex, y en especial la telefonía, es sui generis. En México, y en general en el mundo, la telefonía está en proceso de liberalización; pasa de ser una actividad monopólica estatal o regulada a un sector de competencia; desde el punto de vista regulatorio, en el sector de telecomunicaciones las restricciones para establecer una empresa son mínimas, aunque existe cierta supervisión. Nosotros sólo emitimos una resolución sobre la situación imperante en el mercado, y es la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) la que debe ejercer control en tarifas y regular según la ley. Pasa igual con los aeropuertos: informamos sobre las condiciones de competencia y es la autoridad correspondiente la que actúa.
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Nosotros identificamos y emitimos un escrito donde se establece que existen problemas de competencia, presentamos las pruebas, pero no tenemos poder jurídico para regular.
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¿Por qué la CFC ha levantado más la voz en algunos casos y no parece hacer lo mismo en otros, con Telmex, por ejemplo?
La diferencia es que en Telmex ya hay un proceso claro de competencia, hemos visto apertura y establecimiento de reglas y condiciones; hay un avance de 95%, como también lo hay en ferrocarriles y puertos, aunque no en la aviación.
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Comparada con otras agencias antimonopolios, por ejemplo la de Estados Unidos, ¿cómo calificaría a la CFC?
En Estados Unidos la ley de competencia es más rigurosa. Un ejemplo claro es Telmex, al que no se le ha permitido la entrada. Pero, para ser más claros y menos especulativos, hace poco la Organización de Comercio y Desarrollo Económico (OCDE) realizó una investigación sobre reforma regulatoria; analizó a cuatro países (Estados Unidos, México, Holanda y Japón) e incluyó el tema de la competencia. No salimos mal librados, pero lo cierto es que no nos consideran muy estrictos ni ortodoxos; piensan que somos flexibles.
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Se ha acusado a la CFC de favoritismo, de ser más flexible cuando están de por medio las relaciones comerciales de México con ciertos países. ¿Qué opina al respecto?
No es cierto, de ninguna forma. Tenemos la visión de competencia en el mercado doméstico, nuestras resoluciones nada tienen que ver con las relaciones comerciales. Cuando hacemos una investigación, no importa si la empresa es nacional o extranjera, sólo vemos su comportamiento en el mercado.
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Lo que importa para las comisiones es proteger al mercado y al consumidor y que exista una competencia sana; ejemplo de ello es lo que pasó con Coca-Cola y Cadbury, caso en el que no permitimos la fusión debido a la participación tan alta que tiene la primera en el mercado, lo que ponía en problemas la actividad competitiva de las otras empresas del sector.
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¿Cuáles han sido, desde su punto de vista, los asuntos más controvertidos desde que comenzó a operar la CFC?
Todo lo que tiene que ver con telecomunicaciones, no por una tendencia monopólica en esa industria, sino por el proceso de apertura en curso; otro es el sector de aviación. Pero también se han presentado problemas con algunos gobiernos estatales, en lo relativo a comercio interestatal y a la pugna por la comercialización de productos de un estado en otro –principalmente del sector agropecuario–.