La otra reforma fiscal

La disputa por los recursos fiscales está en marcha, pero la tormenta política pone en riesgo posi
Guillermo García Espinosa

La parálisis del congreso para concretar reformas le está dejando el -terreno libre a alcaldes, gobernadores y funcionarios federales para que a -través de la Convención Nacional Hacendaria (CNH) logren un cambio fiscal -alternativo.

- Desde febrero y hasta julio, los 19 personajes que forman el Consejo -Directivo, entre quienes se encuentran legisladores y la Presidencia de la -República, negocian diversas modificaciones al actual régimen fiscal y hasta -se pueda mostrar a los diputados que sí son factibles los consensos.

- Una de las modificaciones posibles es que se acuerde que parte de la -recaudación quede en manos municipales. Los ediles se quejan con frecuencia de -que las administraciones locales deben responder a las peticiones de la -población pero carecen de recursos para financiar obras o servicios. Y algunos -han pasado de la querella a la acción. La ciudad de León, por ejemplo, -actualizó su registro de propietarios de bienes raíces para cobrar el tributo -predial, mientras Oaxaca, que en 1998 no aplicaba ningún impuesto, ahora cobra -2% sobre la nómina y el de hospedaje a sus turistas. Los diputados federales -han estimulado la generación de ingresos propios de gobiernos locales: en el -ramo 39 del presupuesto federal 2004 autorizaron una partida especial para -modernizar los sistemas estatales de recaudación fiscal.

- La CNH será otro paso en la misma ruta. Los propios convencionistas definen -la Convención como el principio de la reforma del Estado.

- “Es una gran oportunidad. Es ahora o nunca. Si en este momento no -alcanzamos suficientes acuerdos para hacer una transformación estructural del -sistema hacendario, van a pasar varias generaciones para que volvamos a -discutirlo”, advierte Rubén Fernández, director ejecutivo de la Asociación -de Municipios de México, organización plural fundada en 1994.

- “A los municipios nos dan cargas, pero no nos dan atribuciones”, dice el -alcalde de Xalapa, el perredista Reynaldo Escobar, presidente en turno de la -Conferencia Nacional de Municipios (Conam), el equivalente entre los alcaldes de -la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago).

- “Hay municipios que hemos peleado el pago por derechos de uso de suelo a la -Comisión Nacional del Agua, a Telmex y a Pemex. Pero con una interpretación -errónea del artículo 27 constitucional, la federación adquiere el monopolio -de la explotación de recursos naturales de la nación. Telmex instala sus -casetas donde quiere y se ampara en la Ley de Vías Generales de Comunicación. -Con esos argumentos niegan cualquier contribución a los municipios. Pero eso -sí, cuando nosotros nos retrasamos en el pago de sus servicios, nos los cortan. -Y si queremos gasolina tenemos que pagarla en efectivo”, agrega Escobar.

- Mayoría de edad
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Es la primera vez en la historia que los alcaldes participan en la -discusión del futuro de la hacienda pública.

- Algunos gobiernos locales, como los de Guadalajara, Monterrey, Tijuana o -Puebla, se han convertido en actores centrales del proceso económico nacional, -con presupuestos anuales de entre $1,000 y 2,000 millones de pesos, superiores a -los gastos de estados como Campeche, Colima o Baja California Sur.

- Pero además, municipios pequeños como Ixtapan de la Sal o grandes como -Tlalnepantla -ambos en el Estado de México- han demostrado ser sujetos de -crédito privado por montos que en dos años -de 2001 a 2003- sumaron casi -$1,600 millones de pesos, de acuerdo con los reportes de la calificadora Fitch.

- Esa capacidad de gestión de los ayuntamientos ha generado el interés de -grandes compañías, como la cementera Cemex, la de telecomunicaciones Motorola -o la de soluciones ambientales Grupo GH, que en 2002 registró ventas a -gobiernos locales por $15 millones de dólares, 10 veces más que en 1998.

- “Los municipios tienen cada vez más recursos, el manejo directo de ellos -hace posible la honestidad y la vigilancia directa de lo que funciona y de lo -que no”, dice Ignacio Galindo, presidente del Grupo GH, que vende asesoría, -equipo de limpieza para calles, desazolve y tratamiento de desechos.

- Reforma alternativa
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Analistas de temas fiscales, legislativos y de gobierno consideran que la -CNH podría ser el principio de un cambio gradual hacia una reforma integral del -sistema tributario.

- “Lo que podemos esperar es que en la Convención se tome una gran decisión -para transformar el sistema de recaudación tributaria“, dice Carlos -Cárdenas, ejecutivo de Mancera, Ernst & Young. “Creo que vamos a ver que -estados y municipios establezcan sus propios impuestos y que la federación cada -vez se retire más de ello”, agrega el consultor en impuestos.

- La convocatoria de la CNH, publicada en octubre de 2003, sugiere que la -reforma hacendaria amplíe potestades de estados y municipios y la rendición de -cuentas mediante cambios constitucionales y leyes secundarias.

- Incluso, uno de los objetivos de la Convención propone “revisar el marco -jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva -Ley de Federalismo Hacendario”.

- Hay quienes consideran que los alcances de este amplio esfuerzo van más -allá.

- Francisco Suárez Dávila, diputado federal por el PRI y ex subsecretario de -Hacienda en el gobierno de Miguel de la Madrid, dice que la CNH brinda la -oportunidad de “detonar un proceso de cambio jurídico-institucional”, con -efectos de largo plazo. “En el fondo es un tema económico, que tiene mucho -que ver con la reforma del Estado”, dice.

- El gobernador de Guanajuato, Juan Carlos Romero Hicks, es más enfático: se -trata del principio de la reforma del Estado, señala.

- Por ejemplo, explica, en la mesa de gasto público se debatirá sobre los -lineamientos y los mecanismos del ejercicio presupuestal, así como de las -atribuciones de cada uno de los órdenes de gobierno. “Los trabajos de esta -mesa equivalen a revisar completamente el Estado mexicano”, dice Romero Hicks.

- Ingresos estatales
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El reciente interés de los estados por aumentar su recaudación podría -recuperar una práctica que hasta hace 50 años era común.

- Los estados se resistieron durante décadas a ceder potestades tributarias a -la federación. Un ex miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la -UNAM, Gerardo Gil Valdivia, documentó cómo los gobiernos estatales se -opusieron a la entrega de sus fuentes de ingresos fiscales desde la formación -de la primera república federal en 1824 y hasta 1980.

- Durante las Convenciones Nacionales Fiscales (CNF) de 1925, 1933 y 1947, el -gobierno federal intentó con poco éxito centralizar el cobro de impuestos.

- En la CNF de 1947, la federación se anotó el primer éxito relativo al -introducir un gravamen directo sobre las ventas finales, el Impuesto sobre -Ingresos Mercantiles, pero varios estados negaron al gobierno central su -recaudación hasta los años 70.

- Los estados sucumbieron ante la tentación producida por los altos ingresos -petroleros en los años 80, y al final de ese ciclo de abundancia aceptaron que -la SHCP centralizara el gravamen al consumo a través del IVA.

- Gastos estatales
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El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que surgió por mandato -de la legislación de 1980, hizo dependientes a los estados y los municipios de -las transferencias federales de dinero, en forma de aportaciones y -participaciones. Las primeras se componen de fondos etiquetados y exclusivos -para educación, salud, infraestructura, seguridad, asistencia social y -desarrollo administrativo; y las segundas son recursos libres para los -presupuestos de los gobiernos locales.

- En 2004, el presupuesto total de la federación es de $1,650,000 millones de -pesos. Las aportaciones -$251,000 millones de pesos- y las participaciones --$242,000 millones- representan una tercera parte del gasto programado. Las -transferencias totales a estados y municipios suman dos terceras partes del -presupuesto federal, según la SHCP, cuando se consideran otros renglones en -obras y servicios regionales, como carreteras.

- Estadísticas de la Secretaría de Hacienda muestran que a partir de 1992 las -dos principales fuentes de transferencias para gobiernos locales -aportaciones y -participaciones- crecieron rápidamente, hasta cubrir la proporción actual del -gasto federal. Pero los estados y municipios se hicieron dependientes de ese -dinero.

- “Creo que el arreglo les es muy favorable. Los gobernadores se llevan las -glorias del gasto en obra pública, pero no incurren en el costo político de -recaudar impuestos”, destaca Edna Jaime Treviño, directora general del Centro -de Investigación para el Desarrollo.

- En la lucha por elevar dotaciones para sus presupuestos, muchos estados se -quejaron en 1999 de que las participaciones federales no correspondían a sus -aportaciones al PIB por la vía industrial y petrolera.

- Estos reclamos obligaron al presidente Ernesto Zedillo a crear un Programa de -Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. El gobierno de -Vicente Fox intentó eliminarlo pero los diputados federales lo impidieron y -además lo integraron formalmente al Presupuesto como el Fondo 39.

- Esas batallas por el dinero llevaron a la conclusión de que el SNCF estaba -agotado y urgía un nuevo arreglo hacendario.

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- Ahora los convencionistas sesionan regularmente desde el 9 de febrero y el 25 -de julio deberán entregar conclusiones en una sesión plenaria, que terminará -siete días después con una “Declaración a la Nación”.

- ¿Habrá al final de la CNH un acuerdo de consenso para determinar quién -legisla sobre impuestos, quién los recauda y administra y quién los gastará -con transparencia? El pronóstico es reservado. La falta de acuerdos en el -Congreso y la agitación política por un proceso de sucesión presidencial -adelantado, pueden congelar este esfuerzo.

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