Cualquier régimen que busca llevar a cabo, en un plazo breve transformaciones profundas en las estructuras de gobierno y administración, termina por toparse necesariamente con una serie de obstáculos institucionales. Estas barreras son el resultado, en parte, de los intereses contraídos por el antiguo régimen, pero también de la creación (democrática o no) de consensos entre la sociedad.
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Muchas veces sin distinción, los intentos de modernización acaban por barrer por igual tanto intereses contraídos como derechos legítimos. Esto es especialmente cierto cuando el proceso de cambio es brusco y veloz, como es evidente que lo ha sido desde que a finales de los 80 se dio inicio a un proyecto de reestructuración y apertura de la economía.
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La garantía de que los derechos y los intereses legítimos de los ciudadanos -como trabajadores, consumidores, contribuyentes o empresarios- no serán violados durante la realización de dicho proceso de transformación es doble: por una parte, existe un marco legal y procesal al que tienen que suscribirse las reformas, incluso si están destinadas a cambiar el propio marco institucional vigente.
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En segundo lugar, el ritmo y la profundidad de las reformas tienen también que llevarse a cabo dentro del proceso democrático tal y como opera en determinada coyuntura, pues es a través de dicho proceso en el que confluyen los intereses y las fuerzas representativas de la sociedad.
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Un régimen que actúe con prisa, impacientado por el lento funcionamiento natural de la burocracia, las instituciones vigentes o la propia sociedad, tiende a estar tentado a romper con el marco legal y constitucional y, en forma más general, incluso con las prácticas democráticas. Una justificación usual estos días en América Latina es que la velocidad con la que los mercados actúan y exigen respuesta no espera a los mecanismos tradicionales del antiguo Estado nacional.
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No habiendo en realidad forma objetiva (y definitiva) para evaluar los méritos de una modernización acelerada, no queda más que asegurar que el proceso de cambio se circunscriba a las instituciones existentes en el momento, aunque ellas mismas puedan ser objeto del cambio. Esto que parecería normal en un régimen de derecho liberal no logra, sin embargo, satisfacer del todo a gobernantes interesados en tener el control de la modernización, como Carlos Salinas, u obligados a manejar una situación de crisis económica como Ernesto Zedillo.
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Ambos, por razones diversas, buscan o, al menos, toleran fórmulas de gobierno extrainstitucionales que les permitan ejercer un mínimo de autoridad directa sobre los procesos políticos y económicos de los que depende su legitimidad y fuerza. Significativamente, ambas administraciones han recurrido, si bien con modalidades distintas, a la Oficina de la Presidencia (creada en el sexenio de Salinas) para diseñar e implantar políticas que, de llevarse a través de los canales institucionales tradicionales de la burocracia o el Congreso, no tendrían mucha oportunidad de éxito.
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Conscientes del riesgo que esto implica, el gobierno extrainstitucional se ha convertido en práctica comúnmente aceptada en los altos círculos del poder. En la actualidad, varios de los elementos fundamentales de proyectos centrales a la administración del presidente Zedillo, tales como la reforma tributaria, el sistema de seguridad pública, la política de seguridad nacional e, incluso, las negociaciones financieras internacionales, se han estado llevando a cabo de esta manera.
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Pero la modernización de México o, incluso, la solución a la crisis por la que atraviesa el país en estos momentos, no deberían quedar fuera de los mecanismos e instituciones encargadas de supervisar la aplicación efectiva de la ley y el desarrollo fluido de la democracia. En especial, cuando el presidente Zedillo busca imprimirle a su régimen un sello particular en estricto apego al estado de derecho.
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El autor es profesor-investigador en el Centro de Estudios Históricos de El Colegio de México.