Mejor en efectivo

Brasil y México demostraron que entregar dinero a los pobres, ayuda más que los programas sociales

Es tiempo de cosecha en Ocara, un municipio desértico de Ceará, al noreste -de Brasil. La mayoría de sus habitantes se ganan la vida con trabajos varios y -cultivando huertas familiares hasta septiembre, cuando la cosecha anual de -nueces de anacardo trae un alivio parecido al de la lluvia que llega después de -una larga espera. Recientemente, el contraste entre los meses de las vacas -gordas y las vacas flacas ha sido menos evidente, debido a que la población -más pobre de Ocara recibe una subvención del gobierno durante todo el año. No -es mucho, unos 120 reales (52 dólares) por mes como máximo para una familia de -cinco o más integrantes. Pero para María Rita Albino da Silva, una granjera -alegre y madre de dos niños, ésta es la diferencia entre muy poca o suficiente -comida. María es beneficiaria de la Bolsa Familia, un programa que desde 2003 -da un ingreso básico a 7.5 millones de familias pobres (unos 30 millones de -personas).

- El objetivo es llegar para fines de 2006 a apoyar económicamente a unos 11.2 -millones de familias (casi un cuarto de la población total de Brasil), quienes -tienen ingresos mensuales de menos de 100 reales (44 dólares). El éxito de la -Bolsa Familia es vital para Luiz Inácio Lula da Silva, quien fuera también uno -de los pobres del noreste, y quien se presenta como un paladín que lucha contra -la pobreza y la corrupción. Básicamente necesita que funcione porque su -gobierno está enlodado en un escándalo financiero y su primer intento por -combatir la pobreza, un plan alimentario llamado Hambre Cero, fue ineficiente y -anacrónico. Bolsa Familia parte del programa Hambre Cero y es la oportunidad -para reivindicarse.

- Éste es el plan más grande dentro de una serie de programas sociales que se -están llevando a cabo en América Latina, conocidos como esquemas de -Transferencia Condicionada de Dinero. El objetivo es aliviar la pobreza actual y -tratar de evitarla a futuro, aunque esas transferencias están sujetas a ciertos -compromisos: los beneficiarios deben llevar a vacunar a sus hijos, realizarles -controles de salud y comprometerse a que vayan a la escuela.

- Si bien este programa es una creación brasileña, el primer modelo en gran -escala comenzó en México. Oportunidades (antes Progresa) ofrece transferencias -de efectivo a cinco millones de familias. Como en Brasil, también hay que -cumplir con ciertas condiciones. Los pagos se efectúan cada dos meses a las -mujeres a cargo de la familia. Una parte, 10 dólares al mes, se destinan a -contribuir con la alimentación del grupo familiar. El resto sirve para comprar -los útiles y para pagar el transporte escolar. Si un niño tiene más de 15% de -inasistencia a clase o reprueba un grado dos veces, se suspenden los pagos.

- La mejor manera de ayudar
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Ya existen planes similares en media docena de países latinoamericanos, -aunque los detalles varían en cada uno. El programa argentino, que se amplió -para dar respuesta al desempleo masivo tras la crisis de 2001, tiene menos -condiciones y mayores beneficios, pero en parte ha sido usado con fines -políticos. Por el contrario, el esquema chileno es el único que se enfoca -específicamente en los más pobres y que implica una tarea extra por parte de -los trabajadores sociales que intentan asegurar que los beneficiarios hagan uso -de los programas sociales.

- Algunos países de la región gastan muy poco para realmente hacer mella en -las desventajas sociales y la pobreza (Brasil y Uruguay son la excepción). Peor -aún, la mayor parte de su gasto en seguros sociales va a parar a los que más -tienen. En comparación con la mayoría de los esquemas de asistencia social, -los programas de transferencia de dinero condicionado están mucho más -enfocados a los pobres (véase gráfica 2). “No están circunscriptos a los -sectores con empleo formal”, dice Kathy Lindert del Banco Mundial (BM). Y el -costo fiscal es modesto: la Bolsa Familia le cuesta al gobierno brasileño 0.36% -del PIB, mucho menos que el seguro social. Los pobres no sólo reciben dinero -sino también un incentivo para usar los servicios del gobierno. “Antes de -Oportunidades”, afirma John Scott del CIDE México, “la clase media era la -que aprovechaba los servicios médicos más que los pobres. Ahora la gente pobre -va al médico con más frecuencia que antes”.

- Control y administración
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En Brasil (cuya estructura federal comprende 5,561 distritos autónomos) no -ha sido tarea fácil implementar Bolsa Familia. En un principio, Lula confundió -más de lo que consolidó. Creó dos ministerios contra la pobreza y otro -programa de transferencia condicionada de dinero. Bajo una lluvia de críticas, -el gobierno repensó este esquema y fusionó cuatro programas en uno. Se creó -un ministerio para administrarlo, reemplazando a los dos ministerios nacidos -muertos. No es de sorprender que la transición fuera “caótica”, dice un -funcionario. Se olvidó el control de calidad. Los auditores del gobierno vieron -fraude en la distribución de beneficios y permisividad en el monitoreo de las -condiciones. Con millones de beneficiarios que se sumaban a las listas, Bolsa -Familia parecía una oferta evidente de popularidad más que un programa social -serio.

- Hoy, el programa se está reivindicando gracias a un nuevo equipo de -burócratas de carrera y al asesoramiento del banco Mundial que está -contribuyendo con 527 mdd para ayudar a expandirlo y mejorarlo. Con esto, Bolsa -Familia es un sistema elaborado y bien afinado en el cual cumplen su papel las -agencias federales, municipalidades, ONGs y los mismos beneficiarios.

- La tarea empieza con la identificación de los beneficiarios.

- Hace pocas semanas, los bancos de una iglesia de Ocara estaban repletos de -mujeres. Venían a apuntarse en el “registro único” de futuros -beneficiarios que reemplaza a las nóminas de los primeros esquemas.

- Los encargados del registro preguntaban a las mujeres los ingresos familiares -y algunos detalles como, por ejemplo, si su casa tenía instalación de -cañerías.

- Pero el ministerio en Brasilia será quien decida quién de ellos merece la -Bolsa Familia. Las familias elegidas recibirán su dinero a través de una -tarjeta electrónica en la sede local de un banco del estado.

- Con un registro único de beneficiarios, el gobierno puede cotejar sus datos -con los de los empleados en el sector formal de la economía. Se han dejado de -lado los cupos de beneficiarios para cada distrito que fomentan el favoritismo y -la manipulación política; ahora cualquiera que reciba un ingreso inferior a -cierto nivel puede inscribirse, pero puede que no califique para recibir un -plan.

- Con los nuevos acuerdos entre el gobierno federal y las municipalidades, -éstas establecen un consejo municipal constituido por funcionarios locales y -representantes de las ONGs para que monitoreen la implementación. También van -a tener más libertad de acción para bloquear y desbloquear beneficios.

- Las municipalidades recibirán el dinero del gobierno federal para mantener -actualizado el registro. 

- Mediciones
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Al mismo tiempo, el gobierno brasileño está llevando adelante oferta -distinta con los beneficiarios. Un programa anterior llamado Bolsa Escola -ofrecía a las familias 15 reales (6.5 dólares) por cada niño para que no -dejaran la escuela; ahora todos los niños de un hogar deben asistir a la -escuela. Con Bolsa Escola sólo 19% de las escuelas reportaban que los niños -beneficiarios asistían a clases; ahora lo hace 79%.

- La evidencia en México, donde se han realizado más evaluaciones, es que los -programas condicionados realmente funcionan.

- Un estudio de junio de 2004 publicado en el Journal of the American -Medical Association encontró mejoras en la salud y tamaño de los niños -que participan en el programa. También bajó la tasa de deserción entre los -estudiantes de escuela secundaria (5% en varones y 8% en mujeres), de acuerdo -con un estudio de Paul Schultz de la Universidad de Yale.

- Esta cifra podría ser una estimación demasiado baja: una simulación -llevada a cabo por Jere Behrman y sus colegas del Penn Institute for Economic -Research de Filadelfia sugiere que Oportunidades podría incrementar en 19% la -matriculación en las escuelas secundarias.

- Los programas pueden aliviar la pobreza, pero no abolirla por sí solos. Ni -siquiera Oportunidades llega a los más pobres de la zona rural mexicana que -viven en comunidades tan pequeñas que carecen de escuelas y clínicas cercanas -(cifra que sería, según estimaciones, de unas 500,000 personas).

- En segundo lugar, hacer que más niños asistan a la escuela no es lo único, -importa mucho la calidad de la enseñanza.

- México destina un porcentaje relativamente grande de su PIB a la educación, -pero sus estudiantes siguen obteniendo resultados bajos en las evaluaciones -estandarizadas.

- Lo mismo ocurre en Brasil. Las escuelas que la secretaría de Educación -cataloga como ‘apáticas’ son aquellas en las que no se enseña demasiado, -aunque los estudiantes asistan a clase hasta los 15 años, tal como lo requiere -Bolsa Familia.

- En tercer lugar, los planes podrían generar algunos empleos, pero los -habitantes de Ocara dicen que éstos arribarán junto con la llegada del agua, y -que esto depende de la inversión del gobierno federal. Ciertamente hay -beneficiarios que dejan de trabajar, felices de vivir de este plan, aunque sea -de poco dinero.

- Serán necesarios más cambios para evitar esta dependencia de Bolsa Familia. -Se habla de programas complementarios para orientar a las personas al trabajo -productivo, un punto fuerte en el modelo social chileno. Pero al menos es un -buen comienzo.

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