Seguridad pública y justicia <br>a sin

Los mexicanos han padecido una larga y desquiciante pesadilla en materia de seguridad y justicia en los últimos seis años. Los agravios en contra de la sociedad parecen haberse multiplicado y con frecuencia han rayado en lo infame e inaudito.

- Bandas de policías secuestradores en Morelos que amputaban dedos a sus víctimas para obligar así a los familiares a pagar el rescate; más de un centenar de asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez sin que las autoridades hayan esclarecido los hechos y sin que hayan cesado las muertes; militares de alto rango comisionados para dirigir la lucha contra el narcotráfico que a la postre resultaron protectores de los carteles de la droga; funcionarios de la Procuraduría General de la República (PGR) acusados de tortura, encubrimiento, siembra de evidencias y pago ilegal a testigos.

- Por ello, una de las principales demandas ciudadanas en la pasada contienda presidencial fue abatir la inseguridad y eliminar la alarmante criminalidad. En la competencia por los votos, el candidato de la Alianza por el Cambio, Vicente Fox, ofreció “recobrar el estado de Derecho” y acabar con la corrupción y la impunidad. Una tarea a la que el hoy Presidente electo se ha referido como “la madre de todas las batallas”.

- El equipo de transición del próximo gobierno afina actualmente los detalles de lo que será su propuesta en la materia; sin embargo, a partir de las líneas generales dadas a conocer a finales de julio puede establecerse que el régimen foxista pretende llevar a cabo una reforma de gran envergadura. El proyecto requeriría no sólo de hacer cambios a una decena de leyes, sino de modificar varios artículos de la Constitución.

- La reforma al sistema de seguridad y procuración de justicia busca separar claramente las funciones policiales de las de investigación, lo cual implicaría reestructurar algunas instituciones como la PGR y restar facultades a otras como la Secretaría de Gobernación. Asimismo, pretende promover un sistema acusatorio en el que el Ministerio Público no se erija como un juez inquisidor sino donde se respeten las garantías y los derechos de los acusados. Además, intenta fortalecer al Poder Judicial otorgándole la jurisdicción de varios tribunales que aún controla el Poder Ejecutivo.

- Descontaminación política
A decir de los miembros y asesores del equipo foxista, su propuesta busca modernizar al aparato de seguridad y justicia, y librarlo de cualquier “contaminación política ”del ejecutivo. De concretarse la reforma, se realizarían los cambios más significativos en la materia desde que Porfirio Díaz eliminó la figura del fiscal general y creó la procuraduría federal hace exactamente 100 años.

- “La modernización tiene que llegar al sistema de justicia. Nuestro sistema de justicia penal sigue anclado en el siglo XIX”, comenta Miguel Sarre, director del Centro de Estudios de Derecho Público del Instituto Tecnológico y Autónomo de México e integrante del grupo de asesores de Fox en materia de seguridad y justicia.

- No obstante, la suerte legislativa del proyecto es incierta toda vez que la coalición que llevó a Fox a la Presidencia no cuenta por sí sola con el número de votos necesarios en el Congreso para sacarlo adelante.

- Para armar su propuesta, Vicente Fox invitó a un grupo de destacados juristas, catedráticos y abogados para elaborar un diagnóstico sobre la situación del estado de Derecho en el país. Los convocados analizaron el estatus de la seguridad pública y las corporaciones policiacas; las circunstancias en las que trabaja la PGR y la manera en que el ministerio público lleva a cabo los procesos penales; el ámbito jurisdiccional de los  poderes Ejecutivo y Judicial.

- El estudio reveló que existe una gran dispersión de recursos y de funciones, lo que ha provocado enormes gastos y a su vez muy poca eficacia.

- “Se observó que de 1997 a 1999 el incremento presupuestal en seguridad pública había sido casi de 400%  y sin embargo en ese mismo periodo la delincuencia no había bajado más de 4%”, explica Francisco Molina, uno de los dos coordinadores del área de seguridad y justicia del gabinete de transición de Fox. “Es un rendimiento totalmente deplorable, miserable, vergonzante”, añade.

- Unificar policías
A partir del diagnóstico, se definieron tres grandes líneas de acción que serían el sustento de la reforma. En primer lugar, la creación de la Secretaría de Seguridad y Servicios a la Justicia.

- La propuesta consiste en integrar en una sola institución todos los cuerpos y funciones federales de policía que se encuentran diseminados en diversas dependencias del Poder Ejecutivo. La idea es crear una policía federal única y coordinada cuya tarea fundamental sería la prevención y no la investigación de los delitos. La nueva corporación fungiría en cambio como una fuerza de apoyo de los investigadores y jueces federales.

- Bajo este esquema, la Policía Federal Preventiva (PFP), que depende de Gobernación y que a su vez se derivó de la fusión de las policías federales de caminos, fiscal y migratoria, sería trasladada a la nueva secretaría. Ahí mismo serían reubicadas fuerzas más modestas como la policía forestal de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. La Policía Judicial Federal (PJF), la fuerza semi investigadora y semi policiaca de triste reputación de la PGR, sería depurada y los mejores elementos serían reubicados en la nueva institución.

- “Lo que falta es crear una dependencia que absorba todas estas funciones y que tenga una misma misión; que pueda dar uniformidad y un desarrollo armónico a la estructura policiaca”, dice Molina.

- A decir del coordinador del equipo foxista, el proyecto de la nueva secretaría tiene como modelo de inspiración a corporaciones extranjeras como la Guardia Nacional de España, los Carabineros de Chile y la Policía Montada de Canadá. Para tal fin, se pretende profesionalizar a todos los elementos y desarrollar el servicio civil de carrera. 

- La nueva entidad no se limitaría a aglutinar a las fuerzas policiales. También establecería la política nacional de seguridad, pues absorbería las funciones del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación que coordina los esfuerzos en la materia de la federación, los estados y los municipios.

- No obstante, aclara Molina, la nueva dependencia seguiría respetando el carácter autónomo de las policías locales (municipales y estatales).

- También quedarían bajo su dominio el Registro Nacional de Huellas Dactilares y el Centro Nacional de Información y Telecomunicaciones, instancia que concentra amplias bases de datos e intercomunica a todas las instituciones de seguridad pública.

- Asimismo, la nueva dependencia quitaría a Gobernación las funciones de readaptación social al asumir el control de las penitenciarías y de los centros corrreccionales para menores infractores. Asumiría también el sistema de defensoría pública de oficio con la finalidad de modernizarlo y hacerlo más eficiente.

- Finalmente, en otra medida que restaría facultades al titular de Gobernación, la nueva secretaría reestructuraría el aparato de inteligencia del gobierno al reordenar el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). La intención es dividir las tareas de análisis de información de inteligencia en dos áreas distintas: una de seguridad pública y otra de análisis político.

- Depuración
El segundo pilar de la reforma es la transformación de la PGR en Fiscalía General de la Federación. La idea de Fox es depurar la PGR y desarrollar un “Ministerio Público (MP) de calidad”, cuya tarea fundamental sería la investigación de los delitos. Para ello, se piensa integrar un cuerpo profesional de investigadores, compuesto por detectives capacitados y especializados en los diversos géneros delictivos, al que se denominaría Agencia Federal de Investigación. Dicha instancia tendría bajo su control a una nueva policía investigadora, que sustituiría a la Policía Judicial Federal.

- Bajo este esquema, los investigadores no necesariamente portarían armas, sino que serían apoyados por policías bien entrenados. El objetivo, explica Molina, es “descontaminar” al ministerio público de elementos de orden policiaco y callejero y convertirlo en un verdadero jurista e investigador.

- Con estos cambios se busca acabar con situaciones de ineficacia que imperan actualmente entre policías y agentes del ministerio público. “Muchas veces, el MP está sentado en su escritorio esperando que le lleguen los reportes de la policía”, comenta Sarre.  

- Los expertos detectaron que, según su forma actual de operar, los policías y los ministerios públicos sólo se preocupan por obtener órdenes de aprehensión y autos de formal prisión. “Más allá no les interesa. ¿Por qué?, porque se concretan a satisfacer los elementos materiales del delito. No se abocan a la búsqueda de la integración del tipo penal”, indica Molina.

- Paralelamente, el proyecto de Fox busca promover un sistema acusatorio más justo en donde se garantice la igualdad entre las partes y se respeten las garantías individuales y los derechos humanos de los inculpados. En los hechos, el ministerio público mexicano suele erigirse como una especie de juez, cuyas acusaciones tienen una fuerte carga sentenciatoria. Incluso, en la fase de averiguación previa, el MP recibe las evidencias, las valora y decide cuáles acepta o rechaza antes de consignar al inculpado ante un juez, algo que no sucede en otros países.

- “El acusador invade la función judicial, lo que equivale a decir que el Ejecutivo invade el Poder Judicial. Es un tema de proceso penal, pero también de división de poderes”, explica Miguel Sarre.

- Adoptar un “modelo acusatorio” implicaría introducir varios cambios en el proceso penal, como la presentación oral de las pruebas. Ello conduciría a incorporar estenógrafos en los juzgados e incluso a construir salas de audiencias, las cuales no existen en los tribunales mexicanos.

- Se pretende que la Fiscalía General de la Federación goce de plena autonomía con respecto al Poder Ejecutivo, por lo que su titular, quien será propuesto por el propio Fox, sería ratificado por el Senado. La Cámara Alta también tendría la facultad de removerlo del cargo.

- La lucha contra el narcotráfico, hoy en manos de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud (FEADS), seguirá contando con la participación de elementos militares, aunque el equipo de Fox ha anunciado que llevará a cabo una estrategia gradual de “desmilitarización”.

- Justicia independiente
Por último, la tercera gran propuesta de Fox consiste en trasladar al ámbito jurisdiccional del Poder Judicial todos aquellos tribunales que aún permanecen bajo el control del Poder Ejecutivo. Esto significa que los tribunales agrarios, laborales, contencioso-administrativos y de menores infractores, pasarían a formar parte del Poder Judicial de la Federación. Con ello, se busca eliminar cualquier tipo de interferencia política en la impartición de la justicia.

- Asimismo, el equipo de Fox estudia la posibilidad de que el Poder Judicial ejerza decisiones jurisdiccionales en el ámbito penitenciario federal. Esto es, otorgarle a los jueces la facultad de dirimir conflictos entre los internos y las autoridades penitenciarias. Bajo este esquema, un juez podría decidir si procede o no el traslado de un reo. Con esto se busca reducir el margen de discrecionalidad con que actúan las administraciones penitenciarias.

- Para el equipo de Fox, la factibilidad de su propuesta no está en duda. “El proyecto es totalmente viable. Así operan en muchos países, no tiene porqué no operar en México”, argumenta Molina.

- Incluso, algunos analistas consideran que el proyecto es positivo y sería bien recibido pues acota las facultades del Presidente y fortalece al Poder Judicial. “Esto no es nuevo, no se discutía mucho pero para todo mundo estaba claro que esto tenía que haberse resuelto desde hace tiempo”, opina Ignacio Marván, politólogo e investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas.

- No obstante, una cosa son las buenas intenciones y otra la posibilidad de hacerlas realidad. Ni el Partido Acción Nacional ni el Verde Ecologista, que llevaron a Fox a la Presidencia, cuentan con el número de votos necesarios para sacar adelante la reforma.

- Para modificar la Constitución, Fox requiere de la aprobación de dos terceras partes de las dos cámaras del Congreso. Y para modificar cualquier ley requeriría de 250 votos más uno, de la Cámara de Diputados. El PAN que cuenta con sólo 207 escaños en San Lázaro, necesitaría forzosamente convencer a algunos legisladores del PRI o del PRD para que se sumen a su causa.

- Se desconoce cuál será la postura de ambos partidos, pero es previsible que no será fácil ganárselos. “Yo no veo una propuesta seria de Fox, sólo un conjunto disperso de superficialidades”, dice, por ejemplo, el diputado priista Eduardo Andrade, quien fue procurador de Veracruz.