Una pulga sobre el elefante
Cada trimestre y cada año, “las estadísticas de gobierno muestran que los objetivos han sido logrados en más de 90%, tanto en el gobierno federal, como en los estatales o municipales. Si este es el caso, ¿por qué hay tantos ciudadanos insatisfechos?, ¿por qué, cuando alguien debe acudir a una oficina de gobierno, sabe de antemano que tendrá una experiencia desagradable?”, cuestionan Jerry Koehler y Joseph Pankowski en su libro Gobierno de calidad: diseño, desarrollo e implementación de la Administración en Calidad Total, una de las muchas obras escritas sobre el tema en Estados Unidos.
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Y es que el mal gobierno y los trámites farragosos son inherentes a casi todos los sistemas de la administración pública. En la era de la globalización, las estructuras estatales y federales se están viendo en la necesidad de “reinventarse” –según el término acuñado por David Osborne y Ted Gaebler en Reinventando el gobierno: cómo el espíritu emprendedor está transformando el sector público– para hacer frente a la creciente competencia internacional. A estas fechas, ya son múltiples las iniciativas emprendidas en países como Inglaterra, Estados Unidos, España o Nueva Zelanda con el objeto de generar un nuevo paradigma en el sector.
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En primer lugar, dicen los teóricos del tema, se debe clarificar el propósito del gobierno para ofrecer un servicio que cubra las expectativas de los contribuyentes, quienes merecen un trato digno y una respuesta ágil a sus demandas por tratarse “del mejor de los clientes”.
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Esto no es nada nuevo en la industria, pero sí representa un reto importante para las instancias gubernamentales. Si el tema de la calidad en el gobierno es novedoso en países desarrollados, en México se encuentra aún en estado embrionario.
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No obstante, se sabe de iniciativas de calidad en algunos estados como Chihuahua, Nuevo León y Jalisco; en el municipio de Aguascalientes; en la Secretaría de Educación, de Querétaro, y en algunas dependencias federales, como las secretarías de la Contraloría y de Comercio y Fomento Industrial; pero hasta ahora, y esto desde hace tres años, sólo en el estado de Guanajuato se han hecho esfuerzos parar implementar “una cultura de calidad integral, debido a que no podemos pensar en fomentar la calidad sólo en el sector privado y dejar fuera a la administración pública”, expresa Rubén Galván Atala, presidente de Institución Guanajuato para la Calidad (IGC).
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Fue iniciativa del gobernador Vicente Fox, añade, fundar una institución dedicada a la calidad: “Invitó a un grupo de personas de la iniciativa privada para proponer un esquema de trabajo en torno a la calidad en el estado; pero aceptamos con la condición de que participaran no sólo las empresas privadas, sino también el gobierno y las escuelas”.
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El entrevistado enfatiza que IGC nació con un espíritu “apartidista muy claro y muy específico en torno a la calidad pues, en sus inicios, la gente creía que se trataba de un movimiento político maquillado”.
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¿Qué ofrece IGC? Básicamente, dos productos: el premio Guanajuato a la Calidad y la Certificación gto 2000, que pretende ser un equivalente del ISO 9000, pero a menor costo y adaptado a la realidad local de la micro y pequeña empresa (en el estado, este sector representa más de 80% de la actividad económica). Además organiza foros, seminarios y visitas empresariales (siguiendo el esquema japonés).
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En opinión de su presidente, el organismo ha sido fundamental en la formación de líderes de calidad y evaluadores del premio al interior de las empresas y las dependencias de gobierno. El objetivo: “Evitar que la institución caiga en manos de consultores, porque siempre hacen planes para mantener al cliente amarrado.”
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A diferencia de otras entidades en las que el premio a la calidad se ofrece a los sectores como un reconocimiento y cada uno elige o no participar, en Guanajuato “decidimos promover activamente la creación de una cultura de calidad”, por lo que se obliga a las dependencias públicas a participar en el certamen. De ahí que para la edición 1999 estén inscritas más de 400 empresas, de las cuales, tres cuartas partes pertenecen al sector público.
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¿Diálogo en la selva?
La oficina de Desarrollo Gubernamental es la encargada de coordinar todas las actividades en torno a la calidad al interior del gobierno estatal. Esta área diseñó la guía de autoevaluación o Intragob y se responsabiliza también de la preparación de auditores internos, facilitadores y líderes.
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En cada dependencia se encuentra un responsable del programa de calidad y, por lo menos, un facilitador. En la Secretaría de Desarrollo Económico, por ejemplo, Armando Servín de la Mora, subsecretario de Desarrollo Industrial y Comercial explica que su manera de operar consiste en, primero, establecer una serie de metas y compromisos ante el gobernador y el congreso; segundo, fijar objetivos para cada uno de los programas; tercero, identificar al “dueño” del programa, y cuarto, dar seguimiento mensual: “Pues lo que no se mide, no se logra”.
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Asimismo, se hacen encuestas semestrales a los “clientes” y se realiza una evaluación interna y anónima a los jefes en el rubro de liderazgo. “De esta forma –dice Servín– todos somos evaluados por los jefes y los subordinados. Hemos establecido perfiles para los puestos y debemos cumplirlos.” De hecho, el facilitador de cada dependencia es enviado a otra área para que efectúe las evaluaciones de calidad correspondientes.
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Este nuevo estilo de trabajo ha traído ventajas tales como mayor agilidad en el trámite de ciertos procedimientos, el inicio de una relación entre instituciones anteriormente incomunicadas (por ejemplo, las actas de nacimiento se están enviando directamente a las escuelas, antes de que inicien los ciclos escolares, para que la ciudadanía omita la escala en el registro civil ) o la emisión de licencias por computadora.
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Sin embargo, en no pocas ocasiones la operación resulta compleja. El proceso de calidad ha enfrentado varios obstáculos de diversa naturaleza; sobresale la resistencia al cambio. “Hemos tenido que remar contra corriente”, asegura Galván, de IGC. Y es que el asunto no es tan sencillo cuando se transfieren esquemas empresariales al gobierno.
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A tres años de existencia, el sistema de calidad gubernamental todavía tiene ciertas debilidades, típicas de una fresca implantación, y más, ante la realidad de ser pionero en el país. Una de ellas, por supuesto, es que aún no se logra adecuar el concepto de calidad –propio de la industria– al contexto de la administración pública, según lo expresa un funcionario del gobierno de Guanajuato que solicitó el anonimato:
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“Aunque pueda haber semejanzas, hay diferencias muy importantes entre ambos sectores y por eso no basta con cambiar el término cliente por el de ciudadano, como ha sido el caso. El cliente tiene opciones para escoger, mientras que el ciudadano no tiene alternativa, salvo en las elecciones.”
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El entrevistado hace un símil entre el movimiento de calidad y la burocracia gubernamental: es, dice, una pulga montada sobre un elefante, que le grita en japonés para que se mueva. Podrá pasar mucho tiempo para que el paquidermo dé un paso luego de sentir, escuchar y aprender el idioma del insecto.
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La percepción del funcionario es que “antes de que supiéramos lo que querían decir con calidad ya estábamos concursando por un premio a todas luces improvisado, con una guía carente de calidad y con una medición de procesos digna de una fábrica de zapatos.”
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Y añade: “Se adoptan guías mecánicamente sin analizar la pertinencia, la importancia y la significación que para la dependencia y para el estado tienen las funciones que realizamos. En lo que han centrado la atención, en este asunto de la ‘calidad’, es en que hayas guardado todo en el cajón del escritorio; que tengas carpetas de colorcitos en el estante; que las plumas y los lápices estén en su lugar; que se hayan firmado tantos documentos en tantos minutos; que se haya pintado la oficina, y toda una serie de trivialidades.”
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Desde la óptica del presidente de IGC, el principal obstáculo que han encontrado en la administración pública “se encuentra en la cabeza, y esto lo hago extensivo a todo el país. El principal dolor está en la cabeza, en las altas esferas donde hay más interés por el poder, la fuerza, el control, el aspecto partidista, que por lo que realmente interesa a la sociedad”.
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La experiencia de Guanajuato, sin duda, arrojó como resultado una excelente disposición al cambio en los mandos medios y bajos, pero también puso en evidencia la facilidad con la que se generan conflictos cuando el jefe no participa, maneja esquemas tradicionales o boicotea las iniciativas. Ahora, el reto consiste en crear y documentar un caso de implementación de la calidad total, con tropiezos y éxitos, pero alejado de los ejemplos de la industria y de las experiencias de otros países. Urgen puntos de referencia propios.