Una reforma ¿beneficiosa?

Crece la opinión de que el FMI y el BM no cumplen con sus fines de estabilización financiera y red
Ulises Hernández

En febrero pasado, poco antes de dejar su cargo de director gerente en el Fondo Monetario Internacional (FMI), Michel Camdessus fue recibido a pastelazos en Bangkok, Tailandia, por un intrépido manifestante que evadió el cordón de seguridad del presidium de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, en protesta contra el organismo multilateral.

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Dos meses después, en Washington, con el fin de evitar disturbios, la policía tuvo que cerrar el primer cuadro de la capital estadounidense para mantener a raya a unos 10,000 activistas –entre estudiantes, trabajadores y ambientalistas– que pretendían manifestar durante la reunión de primavera del FMI y el Banco Mundial (BM).

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A principios de junio, los sindicatos de Argentina encabezaron paros generales para rechazar la presencia de una misión de inspectores del FMI y repudiar los compromisos de reducción del gasto público adquiridos con el organismo por el gobierno del presidente Fernando de la Rúa.

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La irritación popular en contra de las llamadas “instituciones de Bretton Woods” ha ido en aumento. Las críticas contra ambos organismos multilaterales son cada vez más frecuentes y estridentes. Lo relevante es que los señalamientos no sólo provienen de los países que reciben ayuda de sus programas, sino de las naciones que aportan cuantiosos recursos para financiar los mismos. El fracaso del FMI al no prever el estallido de la crisis financiera internacional de 1997 y el triste papel desempeñado por el BM en el esfuerzo de reducción de la pobreza, fueron las causas que detonaron los cuestionamientos.

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De hecho, en el último año y medio se ha venido gestando poco a poco un consenso sobre la necesidad de reformar el FMI y el BM y diseñar “una nueva arquitectura financiera internacional”. La idea ha sido sugerida desde la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas, hasta el propio presidente de Estados Unidos, William Clinton.

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A instancias de la Casa Blanca y del Congreso estadounidense, prestigiados economistas, académicos y ejecutivos del medio financiero integraron comisiones de trabajo para analizar el funcionamiento del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial y sugerir cambios para mejorar su efectividad y transparencia.

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Varias recomendaciones han surgido de estos ejercicios de análisis para reformar ambas instituciones y han arrojado importantes coincidencias.

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Algunas de estas propuestas –particularmente de la llamada comisión Meltzer– afectarían a México de llevarse a la práctica, pues lo excluirían de entrada de los programas de ayuda económica del Banco Mundial, por lo que funcionarios de la Secretaría de Hacienda rechazan estas pretensiones. De tal forma, así como el gobierno mexicano reconoce que el FMI y el BM deben adecuarse a los tiempos actuales, se muestra tibio y cauteloso en sus comentarios.

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Un poco de historia
No es un secreto que el FMI y el BM han modificado sus funciones desde que fueron creados a finales de la Segunda Guerra Mundial en la Conferencia de Bretton Woods, New Hampshire, con el fin de administrar ordenadamente la economía de la posguerra y contribuir a las tareas de reconstrucción. El Fondo fue concebido como un banco central de bancos centrales para estabilizar el sistema internacional de divisas; el Banco fue planeado como un órgano de asistencia financiera a países en desarrollo.

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Pero el entorno económico internacional en que fueron fundados ambos organismos dejó de existir. El esquema de tipos de cambio fijos –pero a la vez deslizables–, que ligaba a las divisas con el dólar y con el oro fue desmantelado a principios de los años 70 por Estados Unidos.

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El FMI dejó de ser un proveedor de préstamos de corto plazo para financiar los déficit de balanzas de pagos en un mundo dominado por las transacciones comerciales. Empezó a otorgar créditos de largo plazo a países afectados por la crisis petrolera de 1973 para aliviar sus déficit de pago y a partir de los años 80 –la llamada “década pérdida” de América Latina– se convirtió en un “administrador” de crisis de deuda. A principios de los años 90 comenzó a proporcionar ayuda financiera a las naciones del antiguo bloque socialista.

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El Banco Mundial y sus contrapartes regionales –los bancos de desarrollo Interamericano, Asiático y Africano– se fijaron como misión erradicar la pobreza. El plan era suministrar recursos y asistencia técnica a los países pobres y en desarrollo, que tenían dificultades para captar capitales privados. Pero con el paso de los años, los mercados financieros se expandieron por el orbe y los flujos de inversión superaron el volumen de préstamos del BM a muchas naciones. Pese a ello, el Banco concentró sus programas de ayuda en un mismo grupo de países. Asimismo, al igual que el FMI, se involucró en el manejo de crisis de deuda y aportó recursos para armar costosos paquetes de ayuda.

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Los dos organismos han sido severamente criticados por diversos grupos políticos y sociales en especial de los países en desarrollo. Los acusan de “injerencistas” y de querer controlar los planes económicos de decenas de países. Censuran que ambas instituciones condicionen su préstamos al cumplimiento de ciertas metas macroeconómicas (como abatir el déficit fiscal), y a la realización de ajustes estructurales (como la privatización de empresas estatales). Cuestionan que la aplicación de estas medidas no se ha traducido en un mayor beneficio para las poblaciones más necesitadas y que el costo financiero de la deuda con ambos organismos absorbe buena parte de los recursos generados por los países prestatarios y limita sus presupuestos.

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Las críticas contra el FMI y el BM arreciaron. Pero lo que encendió las luces de alerta en todo el mundo fue la última ola de rescates financieros de emergencia para contener la crisis que se originó en el sureste de Asia en 1997 y que se extendió a Rusia y Brasil en 1998. El presidente Clinton calificó el acontecimiento como “el mayor desafío financiero” que enfrentaba el mundo en la segunda mitad del siglo XX. La comunidad internacional tuvo que comprometer cerca de $190,000 millones de dólares en paquetes oficiales de rescate para Tailandia, Indonesia, Corea del Sur, Rusia y Brasil. A finales de 1999, una tercera parte del dinero había sido utilizada.

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Origen de las reformas
En septiembre de 1998, Clinton hizo un exhorto público para analizar la conveniencia de reformar la arquitectura financiera internacional; paralelamente, el Congreso estadounidense ordenó la creación de una comisión de notables para que surgieran cambios para mejorar al FMI y el BM. El Consejo de Relaciones Exteriores, un influyente centro de estudios cuyos análisis han contribuido a delinear la política exterior de Estados Unidos, respondió al llamado de Clinton y patrocinó un grupo de trabajo independiente. El Congreso, a su vez, integró la denominada “comisión Meltzer”, formada por un grupo de 11 expertos, entre ellos prestigiados economistas y académicos como Jeffrey Sachs (Universidad de Harvard) y Allan Meltzer (American Enterprise Institute). Los trabajos producidos por estos dos grupos han dado pie a un debate internacional; sus recomendaciones han sido lo mismo alabadas que rechazadas, pero pueden influir en las decisiones de Estados Unidos, el país con mayor poder y recursos aportados en el FMI y el BM.

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Ambas instancias llegaron a conclusiones similares. Determinaron que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han traslapado sus operaciones pues han invadido sus respectivos campos de acción. Establecieron que el FMI y el BM deben delimitar sus funciones y concentrarse en unos cuantos objetivos básicos.

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Coincidieron en que el FMI debe dejar de lado los préstamos de largo plazo vinculados a proyectos de desarrollo o de transformación estructural, y concentrarse más en los programas de asistencia financiera de corto plazo. La idea es que el Fondo se limite a proveer de liquidez en casos de emergencia a los países miembros que demuestren capacidad de solvencia.

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La comisión Meltzer propuso que salvo en circunstancias excepcionales –como en el caso de una crisis que amenace la economía global– el FMI sólo otorgue préstamos a  miembros que hayan obtenido una calificación previa. Los vencimientos serían a corto plazo y las tasas serían más altas que las del mercado, esto con el objetivo de reducir la dependencia hacia los préstamos del FMI.

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“El Fondo debe prestar menos y concentrarse más en fomentar la prevención de crisis”, estableció a su vez el grupo patrocinado por el Consejo de Relaciones Exteriores en el reporte Resguardando la prosperidad en un sistema financiero global: la futura arquitectura financiera internacional.

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Ambas instancias manifestaron que el FMI debe crear incentivos para que los países afinen sus políticas macroeconómicas y emprendan el saneamiento de sus sistemas financieros. Por ello, sugieren que el organismo se enfoque más en las políticas monetarias, fiscales y cambiarias, así como en la supervisión y reforma de los sectores bancarios y financieros de los países miembros.

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Por lo que se refiere al Banco Mundial, tanto la comisión Meltzer como el grupo patrocinado por el Consejo de Relaciones Exteriores advirtieron que el organismo debe renunciar a su papel de prestamista en momentos de crisis y enfocarse exclusivamente a los aspectos estructurales y sociales del desarrollo. El énfasis, coinciden, debe ser en los esfuerzos de reducción de la pobreza.

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La comisión Meltzer fue especialmente crítica. Afirmó que “existe un gran vacío entre la retórica y las promesas del Banco y sus desempeños y sus logros”.  Señaló que pese a que el BM asegura que sus programas de préstamos se dirigen a los países que más asistencia oficial necesitan, 70% de sus recursos no emergentes fluyen a 11 países que gozan de amplio acceso a flujos de capital privado. Asimismo, subrayó que el BM y los bancos regionales de desarrollo han duplicado sus funciones, pues compiten por los mismos donantes, clientes y proyectos.

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México, un afectado
Algunas de las sugerencias de la comisión son consideradas como “radicales”, particularmente una que propone interrumpir durante cinco años todas las transferencias de recursos del Banco a países que gozan de acceso a los mercados de capital –es decir, cuyos títulos de deuda han recibido el grado de inversión– o que cuentan con un ingreso per cápita superior a los $4,000 dólares.

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De cristalizar esta propuesta, México resultaría afectado, al haber recibido recientemente el grado de inversión por parte de la agencia calificadora Moody’s; además, el ingreso per cápita de los mexicanos asciende a $4,345 dólares en 1998, según el INEGI.

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México es uno de los principales acreditados del Banco Mundial. Según datos de la Secretaría de Hacienda, el saldo actual del país con el organismo es del orden de $9,887 millones de dólares, mientras que con el FMI es de $4,468 millones de dólares.

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A través del tiempo, México ha recibido recursos y asistencia técnica del BM para programas de educación, infraestructura, medio ambiente y vivienda, entre otros.

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El gobierno mexicano reconoce tibiamente que ambas instituciones deben reformarse. “Hay la idea de muchos prestatarios, incluyendo México, de que estas organizaciones tienen que ponerse más al día para que puedan mantener la relevancia”, dice Carlos García Moreno, director general de Crédito Público de la Secretaría de Hacienda. “Hemos platicado con ellos para tratar de promover la discusión de estos temas”, añade.

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El funcionario comenta escuetamente que sería positivo que tanto el FMI como el BM adecuaran los productos que ofrecen y exploraran nuevas fórmulas que involucren al sector privado. Empero, en su carácter de miembro y socio propietario del Banco, el gobierno mexicano rechaza las recomendaciones de la comisión Meltzer.

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“El problema de fondo con el asunto Meltzer es que se está discutiendo por fuera del seno del Banco Mundial temas que sólo competen a los dueños del Banco Mundial, que somos los países que participamos en el directorio”, dice García Moreno. “Quienes forman parte de la comisión representan a un país, uno de ciento y tantos que participan en el Banco”, añade.

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Consecuencia incierta
¿Qué suerte correría México –que fue rescatado por ambos organismos multilaterales en las últimas dos crisis devaluatorias (1982 y 1994)– en caso de que estas propuestas fueran llevadas a la práctica?

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Según algunos estudiosos, debido a la estricta disciplina en las políticas fiscal y monetaria y las nuevas regulaciones del sistema financiero –entre ellas la creación de un seguro limitado de depósitos bancarios–, el país no enfrentaría mayores dificultades para cumplir con los requerimientos del Fondo; en cambio, debido a que es considerado un país de “ingreso medio alto” tendría que prescindir de la asistencia financiera y técnica del Banco. “México sí calificaría para los prestamos del FMI, pero no para los del Banco Mundial”, opina Susan Minushkin, profesora e investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

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La idea de que el FMI se limite a otorgar préstamos de corto plazo en situaciones de emergencia y de que el BM canalice sus esfuerzos a países con menores ingresos que México o que no tienen acceso a mercados privados de capital es vista con cierta simpatía por algunos, pero también despierta inquietudes.

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“Claramente, México no debe recibir fondos del Banco para construir una carretera o un puente, dado que tiene acceso a los mercados privados para financiar proyectos de este tipo, pero el BM también da préstamos para otro tipo de proyectos como reformar el poder judicial o preservar el medio ambiente. No hay capital privado para eso”, dice Minushkin. “Si el Banco Mundial se enfoca más en desarrollo y pobreza, ¿quién va a prestar para reformas estructurales para países de ingreso medio”, cuestiona.

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El debate de la reforma está encarrilado. Pero el proceso no será fácil. El presidente del BM, el estadounidense James Wolfensohn, calificó como “extremas” y “peligrosas” las recomendaciones de la comisión Meltzer. El nuevo director gerente del FMI, el alemán Horst Koehler, se manifestó por cambios modestos en la institución, pero también por una mayor independencia respecto a los intereses de Estados Unidos y los países industrializados. Koehler emprendió una gira por los países en desarrollo con el objetivo de reunir información antes de configurar un plan de reforma, que aún no está definida.  

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