¿Arrojados del paraíso?

Nadie discute lo desastroso que ha sido mantener un sistema fiscal que concentra la carga en unos cu
Zacarías Ramírez Tamayo

En México un asalariado que gana $19,985 pesos mensuales forma parte de los preferidos del fisco. Nada para enorgullecerse: es uno más de los millones de contribuyentes sobre los que recae buena parte del peso del sistema tributario. La tasa de Impuesto Sobre la Renta (ISR) que se le impone, de 34%, es la segunda más alta entre las que se aplica a las personas físicas, lo que significa que de los $239,828 pesos anuales que corresponden al sueldo de referencia, $56,101 van a parar inevitablemente a las arcas públicas.

- Aunque para ciertos rangos de sueldos el impacto del impuesto es mayor, el desequilibrio de la carga fiscal lo padecen en general todos los trabajadores con remuneraciones superiores a 3.1 salarios mínimos. Según el Congreso del Trabajo (CT), de los 3.5 millones de personas que conforman el patrón de contribuyentes, la inmensa mayoría, más de tres millones, son trabajadores. Descargar en los asalariados una parte significativa de sus necesidades de recaudación es sólo una de las debilidades más señaladas del sistema tributario mexicano. También es injusto, señalan fiscalistas, e ineficaz.

- Los contribuyentes que pagan sus impuestos son minoría frente a los que no lo hacen. De 1.3 millones de empresas en el país, sólo 250,000 están registradas para tributar, señala el CT. Tanto individuos como empresas practican una evasión abierta, mientras que las compañías con mayor solvencia económica recurren a una serie de recursos legales para disminuir su aportación al fisco (lo que se conoce como elusión fiscal). Por estas dos vías escapa 68% de la recaudación, dice Luis Ernesto Derbez, coordinador del equipo de transición económica del presidente electo, Vicente Fox.

- El sistema tributario tolera la existencia de auténticos paraísos fiscales, como por ejemplo el régimen simplificado, implantado en 1990 con el fin de capitalizar a empresas agropecuarias y de transporte, y el mercado bursátil, a cuyas ganancias simplemente no se les aplica ningún gravamen.

- En cambio, Petróleos Mexicanos (Pemex) parece cumplir una pesada penitencia: contribuir con una tercera parte de los ingresos públicos. Pero en lugar de contagiarse del éxito de contar entre sus contribuyentes con la quinta compañía petrolera del mundo, el fisco la ha arrastrado a la insolvencia. “Pemex ha sido sobreexplotada, lo que condujo a su descapitalización”, dice Rodrigo Morales, integrante del equipo de transición en el área fiscal. Al crear dependencia de los recursos petroleros, la recaudación es vulnerable a las variaciones de los precios internacionales del crudo.

- El saldo más contundente del fracaso de la actual política fiscal, que por más de 15 años ha acumulado numerosos modificaciones (parches, dicen los fiscalistas), es sobrevivir con una recaudación tributaria que apenas representa 11% del Producto Interno Bruto (PIB) –muy baja, incluso comparada con países con el mismo o menor desarrollo económico–.

- Para el gobierno entrante corregir las fallas estructurales del sistema tributario, como son la complejidad de la ley y lo oneroso que resulta para los contribuyentes su cumplimiento, constituye su primera gran prueba. “Tenemos la preocupación de garantizar una distribución equitativa de la carga fiscal”, dice Morales.

- Durante la campaña, Fox ofreció materializar lo que en la administración de Ernesto Zedillo no pasó de ser una atractiva promesa. La reforma fiscal integral, dijo Fox, incluiría una drástica simplificación tributaria, el combate a la evasión, la incorporación de la economía informal al sistema de tributación y hacer más eficiente el gasto público. La meta, dijo a su auditorio en el Centro de Estudios Fiscales, es alcanzar un superávit fiscal en el 2004.

- El gran esfuerzo
Aunque todas las voces son escuchadas para la elaboración de la propuesta que será presentada al Congreso en diciembre, añade el asesor, “existe un consenso técnico en el sentido de ampliar las bases (de contribuyentes), lo que significa que todos los segmentos de la sociedad tendrán que hacer un gran esfuerzo.”

- ¿Un llamado al esfuerzo para quienes ya soportan una pesada carga fiscal? Pues sí. La reforma tiene sus apremios. Dada la baja recaudación, el gasto público del gobierno está severamente limitado, señala la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en un estudio sobre el sistema fiscal mexicano. El margen de maniobra del gobierno se estrecha más aún si se considera que alrededor de 85% del presupuesto está comprometido de antemano.

- En los años por venir el escenario se anticipa todavía más sombrío. El costo de los programas de seguridad social y el rescate bancario, continúa el análisis de la OCDE, aumentarán el gasto del gobierno en los próximos 10 años en una proporción de 2% del PIB. (En el presente año, las deudas generadas por el saneamiento financiero y los programas de apoyo a deudores de la banca tendrán un costo de $34,000 millones de pesos, el doble que en 1999.)

- Esos compromisos, más la pérdida de ciertos ingresos –como la menor recaudación arancelaria que provocará el Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea, y la finalización de la racha alcista de los precios del petróleo–, parecen empujar la reforma fiscal en una sola dirección: el aumento en la recaudación a como dé lugar.

- La pregunta es cómo. Las propuestas son abundantes y en todos los tonos –van desde cambiar los formularios de declaración de impuestos y tipificar como delito grave la evasión premeditada, hasta dar a Pemex un tratamiento fiscal de empresa privada–, sin embargo, para los responsables de diseñar el documento que presentará el Ejecutivo Federal está claro que habrá que ir por partes.

- Uno de los cambios en los que hay coincidencia es en la desaparición del régimen simplificado que se aplica a las empresas del sector agropecuario, pescadores, editoriales y transportistas. Si bien no se les exime de pagar el impuesto al ingreso (el ISR), este régimen les permite eludirlo sin dificultad. Lo único que tienen que hacer es ocuparse de que cada peso que ingresa a su contabilidad aparezca en el registro de “salidas” o egresos, ya sea en compras o en depósitos bancarios. Y ya.

- La razón de ser de este régimen se ha desvirtuado, dice José Ibarra Posada, vicepresidente fiscal del Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP), pues se le concibió como un régimen transitorio que atendería a contribuyentes sin capacidad administrativa, no a grandes empresas e incluso a exportadoras. “No se pretendía que diera ventajas, pero sí las hay.”

- Entre quienes quedarán en la mirilla de las autoridades hacendarias, para esta modificación, están las empresas dedicadas a la crianza y venta de carne de pollo y huevo, un mercado que supera los $4,000 millones de dólares. Con Bachoco a la cabeza –firma mexicana que controla 30% del mercado de pollo y registra ventas cercanas a $600 millones de dólares–, en el sector avícola actúan grandes compañías estadounidenses, en sociedad con mexicanos, como Pilgrim’s y Tyson. Es también posible que los fabricantes de saborizantes y aditivos alimenticios sean excluidos de este régimen.

- En Bachoco sostienen que no opondrán resistencia a esta reforma, pero la habrá en otras. El debate con los transportistas de carga, por ejemplo, se anticipa complicado. Conformado por 2,200 empresas de distinto tamaño, en este sector se dicen incomprendidos.

- Los activos de estas compañías están en la calle, esto es, en riesgo permanente, dice Héctor Díaz Durán, director técnico de la Cámara Nacional de Transporte de Carga (Canacar). El mal estado de las carreteras y las altas cuotas elevan sus gastos de operación, agrega, además de ser un sector fuertemente vinculado con la economía informal, lo que dificulta el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Hasta mediados de septiembre no existía una postura definida del gremio respecto a la eventual eliminación del régimen simplificado, de acuerdo con Díaz, aunque prevee que significaría la tumba para numerosas empresas.

- Para el fisco se traduciría en más ingresos. La recaudación podría ganar $5,000 millones de pesos con dicha modificación, de acuerdo con algunos cálculos manejados en los corrillos políticos (la información oficial, es prácticamente inaccesible).

- Si esta estimación fuera correcta, la cantidad es poco significativa comparada con lo que podría obtenerse si se elimina la tasa cero del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los alimentos y medicamentos, ya que, según Eréndira Ramírez, editora de Información Dinámica de Consulta (IDC, una publicación de Grupo Editorial Expansión), con tal medida, el IVA (con $169,000 millones de pesos que aportaría en 2000) sería tan relevante como el propio ISR (con $242,000 millones).

- Hay grandes expectativas respecto de esta propuesta. “Es importante que ampliemos la recaudación a través del IVA”, dice Morales. Una sola tasa para todos los productos y servicios facilita  la recaudación, añade, pues las exenciones y diferencia en las tasas son aprovechadas por las empresas para evadir el pago de impuestos, inhibe el consumo y, en esa medida, favorece el ahorro.

- Para compensar el impacto en el ingreso de los trabajadores, se daría más elasticidad a la tasa de ISR a personas físicas, a fin de que las mayores tasas se apliquen a sueldos más altos que los gravados ahora, dice Morales.

- De acuerdo con Manuel Ramos Francia, subsecretario de ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), sobre el consumo susceptible de ser gravado con IVA –que representa 55% de la base de bienes y servicios con la que arrancó este impuesto a principios de los años 80–, hay una evasión de 30 o 35%.

- Obstáculos al consenso
La reforma fiscal requerirá más que acuerdos de carácter técnico. Temas como el IVA podrían enfrentar a las nuevas autoridades con sindicatos y partidos de oposición. El CT , por ejemplo, sugiere ampliar la exención a la canasta básica, la educación, la salud y la vivienda.

- Para el Partido Revolucionario Institucional (PRI), la aplicación de la tasa general de IVA a medicamentos y alimentos sólo será aceptable si se diseña correctamente el programa compensatorio –incremento del subsidio directo vía Progresa y el fondo de pensiones–, asegura el diputado David Penchyna Grub. Su mensaje para el equipo de transición es que cada quien asuma la responsabilidad en un tema que genera altos costos políticos. En el PRI saben de lo que hablan: en 1995 aprobaron un aumento de 10 a 15% en la tasa del IVA, y el partido pagó luego un alto precio en las urnas.

- No todos están dispuestos a correr riesgos similares. Miroslava García, diputada del Partido de la Revolución Democrática (PRD), es terminante respecto a la modificación del IVA: “No aceptaremos la eliminación de la tasa cero”. Rechaza el argumento de que el subsidio canalizado vía esta tasa cero lo están aprovechando más las clases medias y altas que los pobres, en una relación de cuatro a uno. Hay amplias franjas de población, como los subempleados, que ni tienen altos ingresos ni son atendidos por los programas sociales, afirma. La eficacia de Progresa es también cuestionable, señala, de lo contrario no hubiese aumentado la pobreza como lo ha hecho en sus años de funcionamiento.

- No se han analizado, en torno al tema de los medicamentos, que la baja en su consumo privado se traduciría en demanda para las instituciones públicas de salud y, por tanto, en presión para el presupuesto público, dice Rafael Gual, director ejecutivo de la Asociación Mexicana de Industrias de Investigación Farmacéutica (AMIIF). Por ahora, el consumo del sector público asciende a $1,000 millones de dólares: 80% el IMSS, 15% el ISSSTE y 5% el Sector Salud.

- Autodefinido como el partido con la mayor vocación social, el PRD propone establecer impuestos de consumo diferenciados, con una tasa superior de IVA para productos suntuarios, imponer un gravamen a las ganancias de capital de personas físicas, convertir la evasión en delito grave y eliminar el esquema fiscal de consolidación de resultados para los grupos empresariales (se calcula en 300 el número de corporativos acogidos a este régimen).

- Los beneficios derivados de la consolidación (un mecanismo que favorece la elusión fiscal) estaban concentrados en el grupo de empresas con más ingresos económicos, dice Ramos Francia de la SHCP, que el año pasado introdujo algunos cambios en ese régimen.

- “Es imposible que la flexibilidad ante los cambios que se propongan para la reforma provenga de las clases económicamente más vulnerables”, dice el autor de las propuestas del PRD, Alfonso Ramírez Cuéllar, dirigente de ese partido y de la organización de deudores El Barzón.

- Es evidente que las posturas perredistas son opuestas a las que se defienden en el medio privado. Los grupos empresariales rechazan la eliminación del régimen de consolidación, un mecanismo que les permite diferir parte del pago de ISR de las subsidiarias que tengan utilidades, al deducir las pérdidas que tengan otras de sus empresas. Antes bien, demandarán al próximo gobierno dar marcha atrás a la modificación hecha en 1999, que sólo los autoriza a consolidar 60% de los ingresos de las filiales. (La medida, se dice, tuvo para las empresas un costo equivalente a 0.05 del PIB; pero por otro lado, seguramente tendrá, a decir de Ramos Francia, un efecto positivo en la recaudación.)

- Para los voceros empresariales, dirigentes de asociaciones y contadores públicos de grandes despachos, la verdadera opción para aumentar la recaudación es incorporar a la economía informal, compuesta de fabricantes y comerciantes, al sistema fiscal.

- Reforma deseable o reforma viable
Estas abismales diferencias hacen que las palabras de campaña de Fox suenen cada vez más lejanas. Pero aún suenan. Entre los que son y serán protagonistas en la formulación y debate de la reforma también hay coincidencias. Una de ellas es la urgencia de modificar la administración fiscal. “El esfuerzo del gobierno será crear un sistema tributario simple –dice Morales–, en el que el costo para el contribuyente por el cumplimiento de sus obligaciones fiscales sea razonable y haya seguridad jurídica, es decir, que reciba la garantía que una vez que cumpla con el pago no será molestado ni amenazado”. Un ejemplo de simplificación ocurrirá con el ISR. De acuerdo con Morales, van a reducir a una las tres tablas que se utilizan actualmente para calcular el impuesto que corresponde pagar a los asalariados.

- Otra concordancia es que detrás del debate técnico de la reforma fiscal está el ejercicio del gasto público. Es condición para que se apruebe la reforma que incluya la obligación de aumentar sustancialmente el gasto dirigido a combatir la pobreza, a la educación y a la salud, dice Ramírez Cuéllar, del PRD. Morales no está lejos de esa tesis: “Una vez que demostremos que cada peso gastado da mayor rentabilidad en términos de los objetivos sociales, ya podemos hablar de simplificación y administración tributaria”. La reforma puede ser exitosa, señala, si se evalúa en función no sólo de los impuestos, sino también del gasto público. “Esa es la dirección que le vamos a dar”.

- En el fondo, dice Penchyna del PRI, el tema fiscal es político. Así ha sido siempre. La incapacidad de la saliente administración para llegar a acuerdos políticos, señala, así como su necesidad de mantener la rentabilidad electoral, ha impedido la realización de la reforma.

- Hasta ahora, dice Morales, el poder político, aunque concentrado, ha tenido un contrapeso oculto: los compromisos adquiridos en función de intereses particulares. La actual diversidad política, confía, favorece la construcción de consensos. He aquí el primero: renunciar a la idea de una reforma fiscal integral y adoptar la de una reforma fiscal a secas.

- En vista de que la reforma ideal es prácticamente imposible, Fausto Hernández Trillo, del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), dice que las nuevas autoridades ya deben haber entrado a la etapa de negociación con los sectores involucrados. Él considera que las modificaciones fiscales recaerán en el IVA. “Si queremos hacerlo todo a la vez, (la reforma) va a tronar”.

- Será igualmente imposible aumentar la recaudación en cinco puntos del PIB en el sexenio (otra promesa de Fox), dice el investigador, pero sí se le podría incrementar dos puntos, el equivalente a la nada despreciable cantidad de $100,000 millones de pesos. Más optimista, Manuel Scapachini, del despacho Chevez, Ruiz, Zamarripa y Compañía, dice que es factible un aumento de tres o cuatro puntos del PIB en el sexenio.

- Pero si todo esto no es posible, hay un plan alternativo en el que la simplificación administrativa sería el tema central. “Es posible vivir sin reforma –dice Morales–. Pero el objetivo es claro: vamos por la reforma fiscal”.

- Mientras en el congreso se desata el debate, el asalariado de los $19,985 pesos podrá hacer un balance de fin de año poco favorable: volverá a dar al fisco el equivalente a 2.8 meses de sueldo. 

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