‘Listo’ para armar
En Rayuela, Cortázar llamó el capítulo 62 ‘Modelo para armar'. Posteriormente, esta idea fue la base de una de sus novelas más lúdicas que lleva el mismo nombre y consiste en una alteración entre los sujetos y los tiempos. Hay una suerte de arbitrariedad en el espacio donde se desarrollan las acciones, cambios dramáticos y sin justificación en el uso de los idiomas (los personajes hablan indistintamente francés, inglés y español) y hay inestabilidad en las conductas. Por razones diversas, pero teniendo también por efecto alteraciones entre tiempo y espacio, el uso de lenguajes contradictorios y la falta de consistencia en las participaciones de los actores, nuestro régimen presupuestario es una suerte de ‘Presupuesto para armar'.
Nuestro llamado paquete económico y financiero es un conjunto de iniciativas relacionadas con el ingreso, la recaudación y el gasto públicos. Se trata de una red de procesos y decisiones en las que intervienen actores que aparecen y desaparecen a lo largo de las distintas fases que lo integran.
Algo hay de sofisticado (aunque no sé si de eficiente y claro) en que lo primero que se obtiene es el monto máximo a gastar. Esto se logra normalmente en los últimos días de octubre con la Ley de Ingresos, una iniciativa del Presidente que requiere aprobación bicameral; es decir, de diputados y senadores. Lo extraño es que la Constitución establece (art. 73) que "el Congreso de la Unión podrá imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto" y, para esas fechas, el presupuesto aún no se conoce. La Constitución establece (art. 74) que la determinación del gasto se da en el Presupuesto de Egresos de la Federación, que requiere la aprobación de la Cámara de Diputados (¿y los senadores?) y que sucederá una vez "aprobadas las contribuciones" (¿que el artículo anterior no planteaba el orden inverso?).
El presupuesto debe ser aprobado antes del 15 de noviembre (con excepción del inicio de sexenio presidencial, cuando el límite es el 15 de diciembre). Pero cuando el acuerdo político no llega a la Cámara de Diputados y el calendario se presenta como inexorable, nuestros legisladores han encontrado una solución que lo mismo es absurda que eficiente: argumentan que existen dos órdenes cronológicos, el tiempo que rige a los mortales y el que impera en el recinto parlamentario. Mientras el resto del mundo vive el 16 o 17 de noviembre, los diputados alegan seguir viviendo en el 15 de ese mismo mes.
El presupuesto es un instrumento para la administración de los recursos que requiere interacción entre el Ejecutivo y el Legislativo (aunque sea una sola Cámara). Entonces, ¿es ley o es un acto administrativo? Para no quedarse con las ganas de saber, en diciembre de 2004, Vicente Fox encabezó un enfrentamiento jurídico y político cuando los diputados, al discutir y aprobar el presupuesto correspondiente a 2005, decidieron modificar la propuesta del Ejecutivo.
Fox Quesada intentó vetar y devolver el proyecto con observaciones al ejercer una facultad que sólo procede a leyes o decretos. Los legisladores no hicieron caso a las observaciones del Ejecutivo y el diferendo se dirimió en una Controversia Constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, supuestamente en busca de claridad. Sin embargo, el resultado amplió el enigma: se reconoció la facultad del Ejecutivo de vetar el proyecto, así como límites a las modificaciones que puede hacer la Cámara de Diputados, pero sin resolver la naturaleza legal del presupuesto.
En la ruta de presupuestación, aprobación, ejecución y fiscalización del gasto los actores tienen comunicaciones con términos incompatibles. Por ejemplo, a nuestro régimen han llegado figuras como el Presupuesto Basado en Resultados; un mecanismo que -en teoría- genera información objetiva. El nombre es profundamente sugerente, se trata de conectar los resultados de las evaluaciones con la toma de decisiones. Lo cierto es que en la Cámara de Diputados el lenguaje dominante para la aprobación y las modificaciones presupuestarias es el político.
El autor es director ejecutivo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación.
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