Banda en resistencia

La Cofetel desafía a Estados Unidos y descarta adoptar su modelo para repartir la banda de 700 Mhz. Pero la decisión final será del gobierno de Enrique Peña Nieto.
banda de 700 Mhz  (Foto: Adán Gutiérrez)
Leonardo Peralta

El 9 de agosto, alrededor de las cinco de la tarde, una Suburban negra con placas diplomáticas se estacionó frente a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), en la avenida Insurgentes Sur de la Ciudad de México. Se bajó una mujer de cabello corto y rubio y cara delgada: era Laura Dogu, Ministra Consejera de la embajada de Estados Unidos en México.

En el edificio de 11 pisos, Dogu entró a una sala de juntas donde se reunió con un grupo de técnicos mexicanos, entre ellos, Luis Lucatero quien dirige la unidad de la Cofetel encargada de planear la distribución del espectro radioeléctrico en México. Lo primero que hizo la diplomática estadounidense fue quejarse del servicio celular en Ciudad Juárez, Chihuahua, donde vivió tres años.

Aunque funcionarios de la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC en inglés) de Estados Unidos viajan con frecuencia a México a reunirse con sus pares de la Cofetel, las visitas de diplomáticos de ese país son más esporádicas y, por lo general, lo hacen para asistir a reuniones semestrales programadas. Por eso, la visita de Dogu sorprendió a Lucatero, director de la Unidad de Prospectiva y Regulación de la Cofetel.

La diplomática quería convencer a Lucatero y a su equipo de que debían distribuir el espectro radioeléctrico mexicano según el modelo estadounidense. La reunión era parte de una estrategia para tratar de hacer cambiar de opinión a los reguladores mexicanos.

En febrero, Mony de Swaan, comisionado presidente de la Cofetel, le había informado a su par estadounidense, Julius Genachowski, que México se inclinaba por repartir la banda de 700 megahercios (Mhz) -una de las más codiciadas por los operadores móviles- según el modelo asiático.

La campaña para revertir esa decisión no surtió efecto. El 19 de septiembre, De Swaan y los otros cuatro comisionados de la Cofetel decidieron, por unanimidad, recomendar al gobierno que distribuya la banda de 700 Mhz bajo el modelo asiático. Esto implicaría que los celulares de nueva generación fabricados para Estados Unidos y Canadá no podrán operar en México.

Sin embargo, la última palabra será del gobierno de Enrique Peña Nieto y su secretario de Comunicaciones y Transportes. Muchos analistas piensan que Gerardo Ruiz, ex secretario de Comunicaciones del Estado de México, puede ser quien decida si México por primera vez contradice a Estados Unidos en temas de telecomunicaciones.

Una banda apetecible

En 2007, la Unión Internacional de Telecomunicaciones -organismo de las Naciones Unidas- decidió, por consenso, que la banda de 700 Mhz debía usarse para servicios móviles de última generación. Es decir, servicios como la transmisión de datos (internet) por celular. A diferencia de otras bandas, la de 700 Mhz tiene una mayor cobertura y hace menos costoso desplegar señales móviles a todo un país.

Por ejemplo, la banda de 2.5 gigahercios (Ghz), que anteriormente operaba MVS Comunicaciones y que la SCT ordenó rescatar, sólo tiene un radio de cobertura de cinco kilómetros por antena. La de 700 Mhz abarca 10 kilómetros, según un estudio realizado por la consultora internacional Telecom Advisory Services (TAS).

Ofrecer servicio celular a través de la banda de 700 Mhz significa que empresas como América Móvil, Telefónica o Iusacell podrían instalar redes nacionales de telecomunicaciones con una tercera parte de las torres que se necesitan con otras bandas, dice Erasmo Rojas, presidente de 4G Américas, el organismo que agrupa a 19 operadores de la región, como Alcatel-Lucent, AT&T, Rogers y T-Mobile. (Hace poco, Telefónica vendió 2,500 torres a una empresa estadounidense por 500 millones de dólares, lo cual daría un precio promedio por torre de 200,000 dólares.)

En México, la banda de 700 Mhz se usa para transmitir televisión analógica tradicional. Diecinueve emisoras regionales transmiten en esta banda, la mayoría en ciudades de la frontera norte. Pero dado que el presidente Felipe Calderón se comprometió a que México transitaría hacia la televisión digital en 2015, en tres años la banda quedará libre y podrá ser licitada, dice Gonzalo Martínez, comisionado de la Cofetel.

Éstas son excelentes noticias para los operadores móviles en México, ya que al primer trimestre del 2011 tenían casi tres veces menos espectro que España y casi dos veces menos que Brasil, según TAS.

Hoy existen dos modelos internacionales para distribuir la banda de 700 Mhz, uno adoptado por Estados Unidos y Canadá y el otro, por la Telecomunidad Asia-Pacífico (APT), que agrupa a 38 países, incluidos Australia, Corea del Sur, India y Japón.

A mediados de la década pasada, el gobierno estadounidense decidió que la banda de 700 Mhz se despejaría para licitar nuevas redes móviles, así que desde entonces la FCC empezó a diseñar un modelo de distribución de la banda (conocido como estándar A4). Al final, el órgano estadounidense optó por dividir la banda en cinco segmentos. También reservó 16% de la banda en exclusiva para los policías, bomberos y agencias de seguridad del país.

"La decisión de adoptar esa segmentación fue por un tema de seguridad nacional después del 11 de septiembre de 2001", dice Óscar León, director de la colombiana Agencia Nacional del Espectro (ANE), que en mayo adoptó el estándar asiático.

En 2008, la FCC licitó la banda de 700 Mhz. AT&T y Verizon se quedaron con la tajada más grande al pagar casi 20,000 millones de dólares (mdd) por concesión. En 2011, Estados Unidos se convirtió en el primer país en desplegar una red celular en los 700 Mhz.

Mientras tanto, el gobierno indio pedía a la APT crear su propio estándar, dice David Abecassis, gerente de la consultora de telecomunicaciones Analysys Mason, desde su oficina en Singapur. En 2010, la organización asiática lanzó el estándar de segmentación A5 (conocido como estándar APT). A diferencia del estadounidense, el APT no reserva espacio para servicios de seguridad pública y divide toda la banda en dos grandes porciones, una para subir datos de internet y otra para bajarlos. Ambas porciones pueden albergar hasta cuatro operadores.

"Esto permite una mejor distribución del espectro, evitando cuellos de botella a medida que el tráfico incremente", dice Raúl Lucido, gerente en México de NEC, fabricante japonés de celulares y equipos de telecomunicaciones. (Ningún fabricante estadounidense respondió a peticiones de información de Expansión).

La gran queja sobre el modelo estadounidense es que divide la banda en "rebanadas muy delgadas, con espacios muy cortos entre ellas, que generan interferencias y limitan su capacidad para manejar datos", dice Keith Mallinson, fundador de la consultora en comunicaciones móviles WiseHarbor.

Éste es un gran problema, ya que la propia FCC estima que para 2015 el tráfico de la banda ancha móvil en Estados Unidos aumentará 35 veces.

Lucatero, de la Cofetel, sabe de la importancia de la banda de 700 Mhz para el despliegue de servicios de internet móvil en México. La derrama económica para el país de las conexiones de banda ancha móvil adicionales podría ser de 542 mdd, según TAS.

Eligiendo la fórmula

En una de las paredes de la oficina de Lucatero cuelgan dos pizarrones blancos llenos de fórmulas, números, ecuaciones y algoritmos escritos con plumón azul. Son parte del análisis que su equipo hizo desde mediados de 2011 para determinar la mejor manera de distribuir la banda de 700 Mhz entre los operadores móviles.

Sentado a una mesa redonda de cristal, el joven de cabello corto y piocha abre una carpeta blanca de casi 10 centímetros de ancho y comienza a leer en inglés -al tiempo que traduce- las diferentes valoraciones técnicas y económicas que se hicieron sobre la distribución de la banda de 700 Mhz.

"Hablamos con gente de países en otros continentes y con organismos internacionales relacionados con las telecomunicaciones", dice Lucatero.

Hasta ahora, sólo Canadá y el propio Estados Unidos adoptaron el modelo estadounidense, mientras que el asiático ya rige en seis países, incluidos Chile y Colombia, y nueve más están en proceso de adoptarlo. Por eso, el equipo de Lucatero calcula que el estándar estadounidense abarca a 400 millones de usuarios, mientras que el asiático llega a 4,000 millones.

Lucatero estima que por economías de escala, adoptar el modelo asiático reduciría en forma considerable el costo de los celulares en México, ya que más fabricantes estarán interesados en producir teléfonos para un mercado potencial 10 veces más grande. "Estamos hablando que para mediados de esta década un smartphone podría costar alrededor de 30 dólares", dice Lucatero. En 2011, la base instalada de smartphones en México era de 6.6 millones, 6.7% de la cantidad de suscriptores móviles, estima TAS.

La Unidad de Prospectiva y Regulación de la Cofetel calcula que el costo por cubrir de servicios móviles la población del Distrito Federal con el modelo estadounidense sería de 800 mdd. Si se adopta el estándar asiático, el costo sería cinco veces menor (150 mdd). Además, el tiempo estimado para cubrir la capital sería de dos años y medio con el primero y de un año y medio con el segundo.

La adopción del estándar asiático -según los especialistas y funcionarios consultados por Expansión- permitiría ampliar la cobertura de banda ancha móvil a las zonas serranas de Oaxaca y Guerrero, las poblaciones al interior de la Península de Yucatán y la zona donde colindan Sinaloa, Durango y Chihuahua. De hecho, los segmentos socioeconómicos de menores recursos presentan la mayor adopción de dispositivos móviles, según Ernesto Piedras, director de The Competitive Intelligence Unit.

La banda de 700 Mhz permitirá ampliar la cobertura de banda ancha móvil a 94% del país, según estimaciones de TAS. Hoy la cobertura es de 30%.

Quizá por eso los cinco operadores de telefonía móvil estuvieron de acuerdo en que el modelo asiático era el mejor.

A principios de este año, Lucatero le propuso al pleno de la Cofetel que votara a favor de adoptar el modelo asiático. Pero, debido a la estrecha relación entre México y Estados Unidos, De Swaan decidió comunicar a sus contrapartes estadounidenses esta intención. En un desayuno de trabajo del Mobile World Congress, en febrero en Barcelona, España, De Swaan platicó con Genachowski, presidente de la FCC.

"Le dije que México estaba considerando la posibilidad de no adoptar el esquema estadounidense", dice De Swaan.

Según recuerda, Genachowski se quedó en silencio durante algunos segundos. (Hasta el cierre de esta edición, ningún funcionario estadounidense respondió a peticiones de entrevista de Expansión.)

La decisión de no seguir los pasos de Estados Unidos era sorpresiva. México siempre siguió el liderazgo de su vecino en telecomunicaciones.

Desde la adopción del estándar NTSC para la televisión analógica en la década de los 50 hasta el uso de bandas de espectro para telefonía celular en los 90, las autoridades mexicanas por lo regular han actuado en sincronía con sus pares del norte, dice Lucatero.

La presión

A partir de la charla entre De Swaan y Genachowski, los funcionarios y reguladores de ambos países comenzaron a discutir los beneficios de uno y otro modelo de distribución de la banda. Entre marzo y junio hubo una veintena de reuniones, algunas en persona y otras a través de teleconferencia.

"Eran reuniones donde se sentaban al otro lado de la mesa más de una decena de funcionarios de la FCC, el Departamento de Estado y representantes de empresas como AT&T y Verizon", recuerda Lucatero.

Los funcionarios estadounidenses argumentaban que México debía adoptar el mismo modelo de distribución de banda que Estados Unidos para facilitar los procesos comerciales y migratorios entre los países. "Algunas ciudades como San Diego y Chicago poseen una intensa relación comercial", dice Mallinson, de la consultora WiseHarbor. "Quizá el gobierno de Estados Unidos no deseaba hacer su estándar de adopción global, pero sí le preocupaba el estándar adoptado por sus vecinos".

Adoptar el estándar asiático -argumentaban los funcionarios estadounidenses- crearía un caos de comunicación entre ambos países, sobre todo en la frontera norte, recuerda Lucatero. "Pero Estados Unidos se dio cuenta que sería muy difícil que México se moviera con otro estándar", dice.

El gobierno colombiano, que en mayo adoptó oficialmente el modelo asiático, también sufrió presiones de los funcionarios estadounidenses, admite León, de la ANE de Colombia. "Lo que pasa es que (su modelo) es completamente ineficiente -dice-. Entonces, digamos que ellos no tienen muchos argumentos para poder venderlo".

El pleno de la Cofetel votó unánimemente a favor del estándar APT. Pero el órgano regulador no tiene las atribuciones legales para decidir qué modelo adoptará México, dice Martínez, uno de los cinco comisionados. Sólo puede hacer una recomendación a la SCT.

Dado que la licitación de la banda de los 700 Mhz no se dará hasta 2016, el gobierno de Enrique Peña Nieto tendrá la última palabra. Muchos observadores políticos ven a Gerardo Ruiz, el coordinador de Infraestructura de su equipo de transición, como el próximo secretario de Comunicaciones. Antes de su gestión como secretario del área en el Estado de México, Ruiz fue director de Administración en la Comisión Federal de Electricidad, así que no es ajeno a temas de redes y telecomunicaciones.

Salomón Padilla, abogado especializado en telecomunicaciones para el bufete SAC Abogados, dice que, pese a la recomendación de la Cofetel, no es descabellado que el próximo gobierno use el tema de la banda de 700 Mhz como moneda de cambio de algún otro tema comercial ante Estados Unidos. (Al cierre de esta edición, el equipo de Peña Nieto no respondió a preguntas sobre el tema.)

No obstante, sería muy difícil que el gobierno de Peña Nieto diera marcha atrás en una decisión que ya fue anunciada por la Cofetel y que cuenta con el apoyo de todos los operadores en México, incluso aquellos con casas matrices en Estados Unidos.

"No es imposible que una nueva administración tome la decisión de dar marcha atrás, pero todos los actores del sector se unieron para impulsar y defender esta decisión, por lo que sería ir contra una decisión que tiene el apoyo unánime de la industria", dice Irene Levy, presidenta del organismo no gubernamental Observatel, que sigue de cerca los temas de telecomunicaciones.

Además, la Suprema Corte de Justicia resolvió que las licitaciones del espectro radioeléctrico no podrán otorgarse sólo a quien ofrezca más dinero, sino a quien proponga un plan más ambicioso de cobertura y uso social. En ese sentido, no tendría sentido repartir la banda de 700 Mhz bajo un modelo que permite una menor cobertura y en más tiempo, explica Lucatero.

"Nosotros, por reglamento, estamos a cargo de distribuir el espectro de forma que genere el mayor beneficio para el país y ése es el estándar APT", dice.

Luego de su queja sobre el servicio de telefonía en la frontera, Dogu, la diplomática estadounidense, fue bombardeada por Lucatero y su equipo con cálculos y estimaciones que mostraban las cualidades técnicas y económicas del modelo asiático sobre el estadounidense.

Antes de que dejara el edificio de la Cofetel, el equipo mexicano intentó dejarle  una cosa bien clara: el órgano regulador mexicano ya había tomado la decisión de recomendar la adopción del modelo asiático.

Cuarenta y un días después, la Cofetel emitió su comunicado 28 de 2012, en el que informó que el pleno decidió, por unanimidad, contravenir los deseos estadounidenses.

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Con información de Rafael Croda desde Bogotá, Colombia.

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