Pemex historia de un monopolio

Lázaro Cárdenas no fue quien prohibió la inversión privada en los hidrocarburos a mexicanos...
Alberto Bello

La huelga declarada el 31 de mayo de 1937 por los trabajadores de la industria petrolera causó grandes molestias a la población y a la industria, pero nadie protestó.

Al contrario, durante los nueve días que duró, abundaron las muestras de solidaridad. El Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, creado en 1935, reclamaba una jornada laboral de 40 horas y una pensión por enfermedad.

El problema se agudizó meses después, cuando las 17 empresas, pertenecientes a firmas como Shell, Standard Oil o Gulf, de capital británico, holandés y estadounidense, desacataron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que les había fijado el pago de un fondo mientras se resolvía el conflicto.

Tal desacato provocó la indignación del presidente Lázaro Cárdenas, quien tomó la decisión por la que pasaría a la historia: “(las empresas) lesionaron seriamente los intereses económicos de la nación, pretendiendo… hacer nulas las determinaciones legales dictadas por las autoridades mexicanas”, argumentó en su discurso del 18 de marzo de 1938, al declarar la expropiación inmediata de todos los activos.

Un conflicto laboral, por tanto, es el origen de la nacionalización de la industria petrolera.

Capital y soberanía
Setenta años después, los argumentos para defender el monopolio estatal de Pemex son políticos: los hidrocarburos deben ser administrados por el Estado a través de Pemex; lo contrario, según los opositores a la participación privada en la explotación del crudo, implica privatizar, lo que implica... ¿ceder soberanía?

El análisis de las leyes y reglamentos de esa industria en las últimas siete décadas desvela muchos mitos: para empezar, que Cárdenas no se oponía a la inversión privada: “Podrán celebrarse contratos con los particulares, a fin de que estos lleven a cabo, por cuenta del gobierno federal, los trabajos de exploración, ya sea mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los productos que obtengan” (Ley reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, promulgada el 30 de diciembre de 1939).

Lo mismo sucedía con refinerías y oleoductos, que hoy sólo pueden ser operados o construidos por Pemex: según el gobierno cardenista, en al artículo 12 del reglamento: “La Secretaría de la Economía Nacional podrá otorgar concesiones para la construcción de refinerías y oleoductos y para la distribución del gas…”.

La única condición era que esa inversión fuera hecha por ciudadanos o empresas mexicanos, y se aplicó por igual a todas las industrias, hasta la apertura comercial que inició en 1986 con la firma del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio por el presidente Miguel de la Madrid.

Hoy, dicha condición es más proteccionista que la vigente en las primeras dos décadas siguientes a la expropiación.

México es el único país del mundo que no permite ningún tipo de participación privada en exploración y producción de hidrocarburos, a diferencia de países como Cuba, Venezuela, China o Corea del Norte.

En México también está prohibido que inversionistas privados construyan refinerías o que transporten petróleo. Dado que la Secretaría de Hacienda controla de facto las finanzas de la paraestatal (en 2007, 36% de los ingresos del Estado procedieron de Pemex), y que la rentabilidad en la refinación es mucho menor que en la extracción y exportación de petróleo (Tasa Interna de Retorno de 20% frente a tasa superior a 100% en producción), nadie invierte en refinerías.

Pemex resolvió el problema en los años 90 al asociarse con Shell para construir la refinería Deer Park, en Texas. Pero México ya importa 30% de las gasolinas que consume.

Lo que sí dejó claro Cárdenas fue que el Estado tenía “el dominio directo… inalienable e indescriptible” de los hidrocarburos.

El presidente Ávila Camacho ratificó, en mayo de 1941, las decisiones de su antecesor, y en el artículo 6 de la ley reglamentaria del Artículo 27 Constitucional se estableció que el gobierno llevará a cabo la exploración y explotación del petróleo a través del órgano correspondiente, de las instituciones que creara la ley, o “mediante contratos con particulares o sociedades”.

El dominio sobre el petróleo propio es condición común en los países petroleros, que lo rentabilizan con el cobro de derechos e impuestos a las empresas concesionarias, con tasas de entre 50 y 90%.

Esto ha dado lugar a varios modelos de inversión: desde el de Statoil Noruega, que arrancó con 100% de participación extranjera en exploración de aguas profundas, en 1972, y ha generado una industria nacional, hasta el brasileño de Petrobras, que desarrolló su propia tecnología a partir de la salida a bolsa de la mitad de su capital, pero que no renuncia a asociarse con compañías para reducir riesgos y compartir tecnología. En Canadá hay más de 1,000 empresas explotando sus yacimientos en régimen de concesión, lo que ha llevado gran prosperidad a la región de Alberta.

Los motivos de Adolfo
En 1958, en el auge de la presidencia omnipotente del PRI, habían quedado atrás los embargos al petróleo mexicano que declararon, en los meses siguientes a la expropiación, los gobiernos de Estados Unidos y Gran Bretaña; la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) obligó a los países aliados contra la Alemania nazi a aceptar el petróleo mexicano como oro.

Durante dos décadas, la inversión privada en hidrocarburos fue tolerada, aunque la ruptura del régimen jurídico que implicó la expropiación desanimó a muchos y sólo un inversionista apareció, en 1946. Fue el presidente Adolfo Ruiz Cortines, quien, 20 años después de la expropiación, declaró el monopolio del Estado en la industria petrolera.

“Sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos”, estableció en el artículo segundo de su reglamento, e incluyó en esto gasolinas, gas y hasta la elaboración, almacenamiento y transporte de los derivados. En ese reglamento, el gobierno estableció los contratos de obras y prestación de servicios con privados, vigente hasta hoy.

En la exposición de motivos ante el Senado, Ruiz Cortines explicó qué propició esta decisión, que modificó el artículo 27 de la Constitución para prohibir las concesiones.

“Las necesidades del país y una mínima previsión del futuro de México”, dice la iniciativa, “requieren que las actividades de una industria de importancia tan vital para la nación sean no solamente controladas por el gobierno, sino monopolizadas por el Estado”. El petróleo, dice el texto, “no puede estar sometido al arbitrio de intereses privados”.

El presidente lanzó entonces el reto: “El gobierno debe abocarse a la explotación integral del petróleo”. La justificación de esa decisión, que entonces no implicó ningún acto jurídico contra empresa alguna, contenía argumentos de fondo para darle a Pemex el monopolio de la explotación petrolera.

Primero, garantizar el autoabastecimiento. “(el Gobierno debe) estar en aptitud de asegurar los suministros de petróleo y sus derivados que el país requiera”.

Segundo, la ausencia de inversionistas nacionales interesados en las concesiones de explotación o refinación: “No se ha realizado la explotación del petróleo por medio de contratos con individuos o sociedades... la iniciativa privada se ha abstenido de hacer uso de ese derecho, lo que revela que no es ésta una forma adecuada de explotación del petróleo nacional”.

Tercero, el tamaño de las inversiones. “Los proyectos y programas de la industria petrolera implican la necesidad de inversiones considerables y a largos plazos que, en nuestro medio económico, sólo el Estado está en condiciones de satisfacer”.

Los problemas estructurales del sector en México llevan a legisladores del PRI y el PAN a cuestionar si los argumentos de 1958 siguen vigentes, y a proponer una reforma ‘cardenista’.

Se agota el yacimiento de Cantarell y se consume más gasolina importada, lo que rompe el principio del autoabastecimiento. Hay inversionistas de peso en México, nacionales o internacionales, con suficiente capacidad financiera, dispuestos a tomar proyectos de largo plazo.

Las aguas profundas
El diagnóstico de Pemex es que no puede explorar ni producir en aguas profundas en el medio plazo. La tecnología necesaria es propiedad de multinacionales del sector, y el riesgo de hacerlo es grande, como ha comprobado la paraestatal en proyectos en aguas con menos de 1,000 metros de profundidad.

Las reservas probadas del crudo mexicano alcanzan para nueve años. La exploración en aguas profundas vía asociaciones dio a las compañías petroleras estatales de Brasil, Noruega, Cuba, Venezuela o a las estadounidenses que exploran aguas fronterizas, la posibilidad de enriquecerse en este año de precios récord de petróleo.

El Congreso debatirá este mes una reforma energética, pero los legisladores ya anunciaron que no habrá cambios en profundidad. Todo sea en nombre del general Lázaro Cárdenas, que jamás prohibió la inversión privada.

Ahora ve
No te pierdas