Los nuevos cimientos

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Leo Zuckermann

Fiel a su estilo, Andrés Manuel López Obrador tronó: “Al diablo con sus instituciones”. En su Convención Nacional Democrática, aparte de autoproclamarse como presidente legítimo, formó una comisión encaminada a realizar un plebiscito “para consultar al pueblo de México si debe convocarse a un proceso constituyente que revise y reforme el orden constitucional”. Como “las instituciones políticas del país se han usado para lograr y mantener los privilegios de una minoría divorciada con el interés nacional”, México necesita nuevas instituciones que “sean efectivamente del pueblo y para el pueblo”.

Al margen de los excesos retóricos que tanto gustan a López Obrador, la pregunta es si México de verdad necesita la refundación de sus instituciones políticas. Para contestar este cuestionamiento retomo el estudio del politólogo estadounidense Adam Przeworski y otros autores, Democracy and Development (2000), que examina por qué unas democracias sí se sostienen en el tiempo y otras fracasan para regresar al autoritarismo.

La democracia podría fracasar
El estudio examina el desenlace de diversos regímenes políticos en 135 países entre 1950 y 1990 y demuestra que la ausencia de un partido mayoritario en el Poder Legislativo tiene un fuerte impacto en la estabilidad de las democracias presidenciales como la mexicana. Cuando un partido no controla la cámara baja, el régimen se vuelve inestable. No sólo eso, sino que la situación más inestable es cuando el partido que tiene más representación en una cámara tiene entre un tercio y la mitad de los escaños. Es precisamente lo que ha venido ocurriendo en México durante los últimos nueve años y lo que sucederá por tres más. El partido gobernante, el PAN, es el que mayor presencia legislativa tiene, con 41% en la Cámara de Diputados y en la de Senadores.

De acuerdo con los rigurosos modelos estadísticos de Przeworski, una democracia de este tipo tiene una probabilidad de fracasar de 7.38%. Es la tasa más alta de todos los arreglos institucionales posibles, tanto de regímenes presidencialistas como de parlamentarios.

No comparto la retórica ni la actitud desafiante de López Obrador ante las instituciones. Tampoco creo que haya las condiciones políticas para realizar una Asamblea Constituyente que reforme o sustituya a la actual Constitución. Sin embargo, estoy convencido de que México necesita reformar algunas de sus instituciones políticas para incentivar la cooperación entre los actores políticos, de tal suerte que el gobierno pueda producir mejores resultados para una población ávida de ellos.

¿Qué cambios podrían hacerse?
Los artículos 52, 53, 54 y 56 de la Constitución imponen las reglas para conformar las cámaras de diputados y senadores. La primera tiene un total de 500, 300 que representan a los distritos elegidos por mayoría y 200 que se eligen por representación proporcional en cinco circunscripciones. La segunda tiene 128, dos del partido que ganó la mayoría en cada una de las 32 entidades federativas, uno del partido que fue la primera minoría también de cada estado y 32 que se eligen por representación proporcional de una sola circunscripción nacional. Este sistema tan mezclado como complicado fragmenta el poder en varios partidos, tres de ellos con fuerza similar, lo que obstaculiza la posibilidad de formar coaliciones gubernamentales estables. Habría que revisar, en este sentido, todo el esquema para la formación de las cámaras legislativas.

Los artículos 65 y 66 definen los periodos ordinarios del Congreso. Son dos: el primero de tres meses y medio y el segundo de tres. Es decir, los legisladores tienen seis meses y medio para diseñar, discutir, modificar y aprobar todas las leyes del país. La Constitución establece que lo “ordinario” sea una labor correspondiente a 54% del año. El Legislativo necesita más tiempo para evitar trabajos maratónicos que engendran leyes esperpénticas. Además, un periodo ordinario mayor podría contribuir a la formación de coaliciones legislativas más sólidas.

Siempre y cuando se hiciera otra reforma para compactar los calendarios electorales. Resulta que los partidos están compitiendo todo el tiempo en elecciones municipales, estatales y federales. México tiene uno de los calendarios electorales más intensos y desordenados del mundo. En cada año del sexenio hay de ocho a 15 procesos repartidos en diversos meses. De esta forma, los partidos tienen más incentivos para competir que para cooperar. Las negociaciones se complican y hasta suspenden porque siempre hay una elección en puerta. Para corregir esta situación se requiere que todas las elecciones de un año se realicen en una sola fecha. De esta forma, los partidos competirían dos o tres meses antes de la jornada electoral anual y los meses restantes podrían dedicarse a cooperar.

La reelección consecutiva de diputados y senadores federales está prohibida, lo que condena al Legislativo a tener escasa experiencia y profesionalismo. Más aún, como los legisladores no pueden reelegirse, su siguiente puesto depende de quedar bien con aquellos que les pueden ayudar a conseguirlo. Un senador, por ejemplo, no puede presentarse a la reelección pero sí puede aspirar a convertirse en diputado, lo que coloquialmente se conoce como el “trampolín”. Para obtener la nominación de su partido a este puesto de elección popular, el senador tiene que estar en buenos términos con las autoridades partidistas. De ahí que los legisladores se sometan al control de los coordinadores partidistas de sus bancadas, no tengan incentivos para romper con sus distintos grupos parlamentarios y no se puedan hacer arreglos individuales en la formación de coaliciones ad hoc.

Conclusión
Desde hace mucho tiempo vengo argumentando que hay que cambiar nuestro régimen político para tener un mejor gobierno. Mucho antes de las arengas de López Obrador, quien, al perder, súbitamente se dio cuenta de que es necesario construir nuevas instituciones. Aquí he presentado sólo algunas ideas de cómo podría cambiarse la Constitución para mejorar la gobernanza del país. Por supuesto que hay muchas más que podrían hacerse. Ahí está, por ejemplo, la idea de crear la figura de un jefe de gabinete que actuaría como intermediario entre el Presidente y el Congreso. Afortunadamente, la literatura de ingeniería constitucional, como la ha bautizado el afamado politólogo Giovanni Sartori, es abundante y llena de ideas.

Más temprano que tarde comenzará la discusión sobre la reforma política de nuestras instituciones. No creo que vayamos a acabar con una Asamblea Constituyente como propone el movimiento ‘lopezobradorcista’. Pero la Constitución bien podría reformarse con lo que se conoce como el Constituyente Permanente, es decir, con el voto de dos terceras partes de los diputados y senadores federales, más la mitad de las 31 legislaturas locales. Sólo espero que los legisladores federales y locales consideren que lo que México necesita es incentivos que produzcan una mayor cooperación entre los distintos actores políticos.

El autor es analista político.

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