Encadenados al petróleo

El avance es relevante, pero falta mucho por hacer para incentivar nuevos negocios energético
Benjamín García Páez
CIUDAD DE MEXICO (Manufactura) -

El cúmulo de ineficiencias operativas y administrativas en el sector energético responden en gran medida a fallas históricas del gobierno mexicano.

Desde la década de los 70, instauró un modelo de empresa energética pública, tanto petrolera como eléctrica, que impidió a éstas organizarse y operar de manera eficiente -cada una en su campo, de manera coordinada- bajo objetivos comunes.

A finales de 2008, sin embargo, las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión aprobaron una reforma energética, después de varios intentos fallidos, con el propósito de superar problemas ancestrales en el sector de la energía y tratar de insertarlo en una perspectiva de largo plazo.

Algunos elementos constitutivos de toda política energética discretamente fueron desvaneciéndose del discurso gubernamental en México desde 1983. Los principios de autosuficiencia energética, el uso de los hidrocarburos como catalizador industrial y como elemento de integración regional, por ejemplo, fueron abandonados como principios de política petrolera, no sólo en apego al modelo de economía abierta, sino también por tratar de aprovechar la sobreoferta prevaleciente en los mercados mundiales. De ahí que la política energética se orientó a asegurar continuidad del suministro energético; búsqueda de eficiencia en la producción y distribución de bienes y servicios; al abatimiento de impactos ambientales y generación de divisas.

En general, el balance oficial de los resultados habidos en la última década (1996-2007) considera que el saldo de la ejecución de las directrices referidas ha derivado en una canasta energética más equilibrada, al depender menos del petróleo, lo que es parcialmente aceptable, ya que se ha logrado mediante otro combustible fósil: gas natural. El gobierno ha sido incapaz de disminuir la participación de los combustibles fósiles en la oferta de energía primaria, que explica más de 80% en ese campo.

Como resultado, el peso de las importaciones de éste en el consumo se ha acentuado. Si bien no ha habido escasez, sí se han incrementado las pérdidas, la infraestructura se ha deteriorado y, aunque su abasto se ha ampliado, han subido las tarifas para financiar las inversiones.

La extracción acelerada de crudo, por otro lado, no ha sido acompañada con la exploración necesaria para reponer los volúmenes extraídos, lo que explica la significativa caída de las reservas probadas. En el ámbito de los derivados del petróleo, se ha incurrido en una importación voluminosa y creciente de productos refinados y petroquímicos, en virtud del estancamiento de la infraestructura nacional en esta materia.

Asimismo, la infraestructura de transporte de combustibles líquidos es deficiente por falta de recursos en el mantenimiento, modernización y ampliación de la red de trasporte y ductos. La estrategia de desarrollo mediante la integración al sector externo ha promovido el establecimiento de los precios internos con base en referencias internacionales, principalmente de Estados Unidos (EU). Aunque lo anterior maximiza ingresos fiscales, se ha limitado la posibilidad de un desarrollo endógeno basado en un suministro de energía competitivo.

Esa política ha provocado debilitamiento de los organismos públicos, toda vez que la decisión de cambiar gradualmente la modalidad de coordinación sectorial ha implicado ajustes en Pemex, CFE y LYFC, para dar acomodo a la competencia y al desenvolvimiento del sector privado.

Esta decisión política de mermar la fortaleza de los organismos, se ha traducido en deterioro de sus finanzas, al conjugarse los siguientes factores:

a) Reducción de los montos presupuestarios en actividades distintas a la extracción de petróleo.

b) Contratación de la mayoría de las obras y servicios mediante endeudamiento.

c) Internacionalización de los pasivos laborales y ambientales.

d) Excesiva carga fiscal.

e) Controles excesivos.

f) Condiciones de intercambio entre los organismos.

La consecuencia -más en Pemex que en las otras compañías energéticas- es la carestía no sólo de tecnología propia, sino de recursos humanos capacitados para emprender nuevos retos como el aprovechamiento de las acumulaciones de crudo en aguas profundas. Esta política ha nulificado el aprovechamiento de fuentes renovables de energía, a pesar de la contribución de México al cambio climático y de los problemas de contaminación local, provocados por las fuentes fósiles.

MODESTO AVANCE

Además de las eventuales restricciones en el suministro eléctrico, como el evidente agotamiento de las reservas probadas de hidrocarburos, la reforma energética se precipitó, dada la incertidumbre jurídica existente tanto para los inversionistas privados como para los organismos públicos, así como por la insuficiencia de los ajustes en la legislación correspondiente para respaldar el cambio en la modalidad de coordinación sectorial.

Como los promotores del cambio de modelo no habían podido convencer a la clase política de reformar la Constitución, procuraron avanzar en el camino del mercado abierto con cambios en leyes y reglamentos o mediante una "interpretación moderna de la ley".

El paquete de iniciativas de reforma energética enviado por la administración de Felipe Calderón al Congreso excluyó cambios constitucionales. Ello ha derivado en un entorno de negocios contaminado por las continuas acusaciones de sectores nacionalistas sobre la existencia de un comercio privado de electricidad legal, pero inconstitucional, otorgamiento de contratos de riesgo o contratos de servicios múltiples.

A ello se suma la persistencia de la debilidad institucional. La Secretaría de Energía (Sener) no ha logrado consolidarse como la autoridad tutelar del sector, frente a una Secretaría de Hacienda (SHCP) encargada de fijar los precios y tarifas de los combustibles, la electricidad y las materias primas petroquímicas; definir los criterios de planeación del sector; y autorizar los proyectos de inversión de los organismos públicos, así como sus presupuestos de ingresos y egresos.

La Sener tampoco dispone de poder real para obligar a los organismos públicos a coordinarse y combinar esfuerzos; sus directores prefieren acordar directamente con el presidente en turno y la SHCP. Se creó una autoridad reguladora en materia de electricidad y gas natural, la Comisión Reguladora de Energía (CRE), pero carece de autonomía, sometida a fuerte interferencia política y sumida en la confusión de roles -durante muchos años se desempeñó más como agencia de promoción de inversiones-, y sin facultades en materias que siguen ejerciendo los organismos con una larga tradición de autoregulación.

"40% de ahorro en dinero se puede obtener con una política de eficiencia energética"

De cualquier manera, la propuesta oficial enviada por el Ejecutivo Federal al Congreso en la primera mitad del año pasado, parecía confirmar la renuncia del gobierno mexicano a continuar luchando por el desarrollo nacional, pues sostenía que: "No tenemos la tecnología necesaria para la hacer modernización de Pemex y ésta sólo se puede obtener mediante asociaciones y alianzas con el extranjero; Pemex carece de capacidad de gestión de proyectos; sólo podemos alcanzar mayores reservas probadas en aguas profundas; no se tienen los recursos suficientes; empresas extranjeras podrían construir y operar mejor que Pemex una refinería..." Tuvo que aceptarse la necesidad de sobreponerse a los compromisos políticos, ideológicos y/o económicos de la actual administración pública federal, y proceder a un debate nacional de la iniciativa presidencial que involucró a las organizaciones más activas y representativas del país.

El debate puede resumirse en:

  • La reafirmación de la decisión política fundamental de no privatizar la industria petrolera integrada ni compartir la renta petrolera o el usufructo del mercado interno.
  • La liberación parcial de Pemex del férreo control financiero hacendario, aunque buena parte de sus disponibilidades se destinarán a la recompra de Pidiregas y no a la Inversión.
  • Mayor participación del Congreso en el proceso de ratificación del Consejo de Administración y la formulación de la estrategia energética.
  • Delimitación de las atribuciones de los formuladores de política, los reguladores y el operador.
  • Establecimiento de nuevos criterios y mecanismos para impulsar el desarrollo y uso de las energías alternativas y financiar la transición energética.
  • Asegurar diversos elementos que permitan a Pemex mayor autonomía y flexibilidad para mejorar sus operaciones y procesos.

Con la reforma energética 2008, se logró un avance relevante, pero modesto, hacia la modernización energética del país, donde no existen muchas experiencias de grandes acuerdos nacionales. Lo anterior no impide dejar de subrayar la ausencia de cambios en aspectos fundamentales, de los cuales por razones de espacio, se destacan sólo dos: el aspecto laboral y los factores externos negativos del funcionamiento de la industria petrolera.

En virtud de la posición del petróleo como el energético más eficiente y materia prima estratégica; al exterior la renta petrolera se disputa a los países dotados de ese recurso por las grandes compañías petroleras pero, al interior del país, se disputa al gobierno por grupos de presión rentistas: proveedores, políticos, funcionarios y el sindicato de la propia empresa, y, ello, se reflejó nítidamente en el debate petrolero.

La reforma aprobada implícitamente refrenda la relación simbiótica vigente entre el gobierno, la empresa y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM), que permite a este último continuar beneficiándose de un recurso natural propiedad de la nación.

Tradicionalmente, el sindicato consigue ventajas extraordinarias para sus agremiados -salarios y prestaciones mayores que los correspondientes a la situación del mercado de trabajo en general-. Desde luego, la burocracia empresarial recibe también, en forma heterodoxa, parte del beneficio. No obstante que el riesgo operativo de Pemex ha sido expresado de manera recurrente por sus indicadores de accidentes, que alcanzan los límites de siniestraliedad, poca atención se concedió en el último esfuerzo de la reforma estructural de la paraestatal para colaborar con el desarrollo de nuevas fuentes energéticas y la disminución de emisiones perniciosas.

GANADORES Y PERDEDORES

Toda reforma estructural crea una constelación de fuerzas sostenible porque sus beneficiarios, aunque relativamente pocos, constituyen grupos con intereses muy bien definidos, organizados y dotados de recursos. Por tanto, son capaces de plantear con mucha eficacia sus demandas frente al sistema político, el cual regentea su apoyo a cambio. En contraste, los perjudicados son una masa, con intenciones difusas, sin cohesión y sin poder, por lo que el aparato político presta poca atención a sus necesidades.

En lo que toca a Pemex, ha habido una administración poco escrupulosa de los recursos públicos. Para evitarlo, parte de la solución pasa por eliminar arreglos institucionales. El buen funcionamiento del mercado precisa la existencia de un marco normativo congruente y vigente, una parte del cual sólo puede ser provisto por el Estado; pero, los resultados dependen también de la actuación individual de los agentes económicos.

"La capacidad del mecanismo de mercado para contribuir a un crecimiento económico alto y al progreso económico general ha sido ampliamente reconocida; pero, ello, de por sí, no garantiza la equidad distributiva", dice el economista Douglas North.

Ahora, mientras la ‘cosa pública' no esté administrada por manos puras, conviene diseñar instituciones que minimicen la tentación del peculado. Para ello, es necesario:

  • Evitar, vía medidas fiscales, administrativas y financieras, el servicio de baja calidad; adulteración del producto; merma de la cantidad entregada; corrupción; etcétera.
  • Intensificar la competencia entre los proveedores a la hora de contratar los servicios corporativos.
  • Cuidar el destino de la renta, pues hay una falta de transparencia y desperdicio potencial de los llamados excedentes petroleros canalizados a los gobiernos de los estados, pues las reglas del reparto del ingreso y del gasto público generan incentivos mal alineados.

LOS FALTANTES

Pareciera que la política energética nacional reciente se ha confinado a medidas de apertura del mercado y socavamiento de los organismos públicos del sector; la sobreexplotación del recurso petrolero para exportación sin las inversiones necesarias para ampliar las reservas, sin una visión de seguridad energética nacional; la transición hacia el gas natural importado; y la utilización de Pemex y CFE como instrumentos subordinados a las políticas de estabilidad macroeconómica. En este contexto, se ha terminado por debilitar de manera irresponsable los fundamentos de relativa autosuficiencia, robustez, transición energética hacia fuentes renovables, medio ambiente y satisfacción de necesidades básicas, que prescriben las buenas prácticas en la industria petrolera internacional.

En tanto la política energética mexicana no promueva mayor seguridad en este rubro -menor participación del sector petrolero en las finanzas públicas, mayor inversión con recursos propios, mayor participación de las fuentes renovables que se traduzca en menores emisiones de CO2, y una mayor inversión en exploración y menor producción de hidrocarburos- la sustentabilidad del sector será cada vez menor.

La reafirmación del control y la propiedad estatal de los activos físicos de la industria petrolera constituyen una decisión racional, dado el horizonte de maduración de los proyectos de inversión energética, y un imperativo estratégico en un entorno de apreciación del valor económico de las materias primas.

Tomar otros parámetros de referencia distintos al nivel de inversión deseada, o simplemente destinar recursos financieros residuales abusando de la rentabilidad de los proyectos y de los márgenes de endeudamiento de Pemex, es una irresponsabilidad pública que debiera ser penalizada, pues conduce a un debilitamiento mayor de la entidad y pone en peligro nuestra seguridad energética.

Es necesario aprender de las lecciones de la historia nuestra; es importante en esta coyuntura, generada por la reforma energética de 2008, fortalecer la rectoría del Estado en términos de eficacia, no de burocracia ni de mayor intervención. La participación privada debe crecer con plena libertad para crear y desarrollar nuevos tipos y nichos de negocios, pero no con el afán de debilitar o eliminar la rectoría o las empresas del Estado.

Habrá que mejorar el marco legal para que apoye a los innovadores y a los inversionistas en nuevos negocios energéticos y no tratarlos como si fueran delincuentes que atentan contra los feudos monopólicos estatales.

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