Decreto IMMEX
El gobierno federal, considerando que poco menos de 68% del total de las exportaciones y más de 85% de las ventas al exterior del sector manufacturero son recursos derivados de la maquila, propuso a principios de 2006 —y más aceleradamente desde julio de ese mismo año— hacer adecuaciones al Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (Pitex) y al de Maquila, para agruparlos en lo que ahora se conoce como Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX).
Las autoridades consideraban que hacer la convergencia sería correcto, dado que las 3,133 empresas operando bajo el esquema Maquila y las 3,341 bajo el de Pitex, que en conjunto daban empleo a 54% del personal ocupado en la industria manufacturera, tenían controles idénticos y una operación aduanera similar, además de que dentro de los diversos tratados de libre comercio firmados por México recibían igual tratamiento, elementos que, en conjunto, generaban costos para el gobierno en términos de administración, pues requerían de una fiscalización separada a pesar de compartir ciertos elementos.
Por su parte, los representantes de las maquiladoras insistieron en que el decreto tenía que simplificar la operación para permitir empresas más competitivas argumentando que la nueva legislación debería tener como objetivo impulsar operaciones que generaran empleos de mayor valor agregado, y que cualquier control nuevo o vigente no derivara en mayor regulación.
Al menos en lo que respecta a tramitología pudo avanzarse. Los programas Pitex y Maquila requerían 29 trámites y con la unificación que dio paso al IMMEX se redujeron a 16. Pero había otra serie de argumentos, como que se ayudaría a reconocer el verdadero peso estadístico de la inversión productiva y de las exportaciones manufactureras en la actividad económica nacional a través de programas de fomento al comercio exterior y que no existía justificación económica-jurídica para mantener las diferencias artificiales.
El objetivo principal del Decreto IMMEX fue el de elevar la capacidad de fiscalización en un entorno que alentara la atracción y retención de inversiones, sin embargo, más adelante se hicieron consideraciones que mandaban una señal contraria y los representantes de las maquiladoras, en su momento, se opusieron a la unificación, pues básicamente el esquema fiscal y los beneficios inherentes a él, comentaban, se confundirían y corrían el riesgo de diluirse y, con ello, se reducía la posibilidad de mantener competitivas a este tipo de firmas en un entorno global que demanda, año con año, reducción de costos. Ahora vemos, a un año de vigencia del decreto, que el tratamiento diferenciado del Impuesto Sobre la Renta (ISR) y del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para las maquiladoras empieza a ser cuestionable y un foco de alerta amarilla para la atracción de nuevas inversiones.
LO QUE SE PRETENDÍA
Una de las propuestas del esquema IMMEX y de su espíritu original era que las actividades de terciarización se fomentaran como una modalidad de nuevos negocios, pues se posibilitaría:
1.- La transferencia de insumos y el regreso de productos terminados.
2.- La participación de actores virtuales o la mediación de un aviso de submanufactura.
3.- Proyectos de diseño internos por medio de software y la comercialización de equipo original (OEM, por sus siglas en inglés).
Lo anterior, en teoría, conduciría a potenciar la subcontratación de procesos de negocios o BPO (Business Process Outsorcing), como pudieran ser los vinculados a recursos humanos (procesamiento de nómina y administración de prestaciones, por ejemplo); contabilidad (cuentas por pagar, cuentas por cobrar, comprobación de gastos y conciliaciones bancarias, entre otros), y de abastecimiento (procesamiento de órdenes, seguimiento de pedidos, rastreo de insumos y mercancía, facturación, etcétera).
Las consideraciones sobre incorporar el outsourcing dentro del programa IMMEX, dado que se concebía como un esquema mundial de producción, tenían relación con la pretensión de reducir costos a través de producir en uno o más países y entrar en el juego de la descentralización de procesos manufactureros con la ayuda de empresas especializadas, así como potenciar actividades de logística, producción y exportación.
Luego entonces, los argumentos anteriores de terciarización y procesos de negocios ampliaban la posibilidad de operar tanto a productores como a prestadores de servicios sin que esto implicara la carga administrativa de un programa, pero a la vez brindaba flexibilidad en la producción a fin de adaptarse oportunamente a cambios en la demanda o la dinámica internacional.
Entre los beneficios del IMMEX y en lo que se refiere a empresas certificadas —se trata de personas morales con Programa de Maquila que registran ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) todos los agentes aduanales y transportistas con quienes realizan sus operaciones a efecto de garantizar un proceso aduanero transparente y, a cambio, la empresa recibe de la autoridad facilidades y agilización en trámites, entre otros beneficios— se incluían los de la empresa controladora, la extensión de incorporarse al padrón de importadores de sectores específicos, la posibilidad de hacer rectificaciones en la clasificación arancelaria de mercancías importadas y el empleo de un solo pedimento para cambio de régimen (este podía ser temporal a definitivo, de acuerdo a sus necesidades).
Desafortunadamente hubo elementos que, por mínimos que parecían, repercutían en la certidumbre necesaria que requieren las empresas para operar. Uno de ellos era considerar la autorización de un programa por un año, renovable en automático si así lo consideraba la autoridad. Ante lo endeble de la propuesta, que no consideraba posibles ampliaciones en líneas de producción o infraestructura, además de que las compañías no sabrían si procedería la renovación, la autoridad propuso que el programa fuera extendido a cinco años.
No obstante la iniciativa del gobierno, seguía habiendo inquietud, ya que empresas de alta tecnología como las de los sectores automotriz o electrónico no podrían realizar inversiones a largo plazo como acostumbran en otras partes del mundo. Poco después las autoridades recapacitaron sobre el periodo de vigencia y comprendieron que lo que se fomentaría es lo que precisamente trataban de combatir: Las inversiones o negocios golondrinos basados en un alto porcentaje de mano de obra y no en procesos de alta tecnología, maquinaria y equipo. Afortunadamente para empresarios e inversionistas, incluso, para el gobierno, se logró que la vigencia fuera indefinida, tal y como se señala en los lineamientos del decreto.
Otra diferencia entre las pretensiones de las autoridades y las observaciones de las empresas giraron en torno a las causales de cancelación de un programa de fomento a las exportaciones. El sector empresarial buscaba evitar la cancelación de un programa por errores administrativos o de interpretación, pues ya existían sanciones establecidas en la normatividad de comercio exterior.
De esta forma, la petición se centró en considerar causales de cancelación de un programa de maquiladora básicamente por no realizar operaciones de comercio exterior —en los últimos 12 meses— excepto en los casos que estableciera la Secretaría de Economía (SE) mediante reglas, o bien, porque no se acreditara la estancia legal o tenencia de las mercancías de procedencia extranjera o que las mercancías importadas temporalmente al amparo de su programa no se encontraran en los domicilios registrados. No obstante la petición anterior, y que las sanciones estaban ya establecidas en la normatividad de comercio exterior, el decreto incorporó 11 causales.
Una controversia más surgió en lo referente a las fracciones arancelarias para maquinaria y equipo. El proyecto gubernamental consideraba el requisito de inclusión de las fracciones arancelarias de maquinaria y equipo para solicitudes de nuevos programas. Sin embargo, al final el gobierno reconoció que la maquinaria paga impuestos y que se dificulta su clasificación fracción por fracción, lo que llegaría a retrasar el inicio y/o ampliación de líneas de producción. Además, al no ser mercancía sensible, no deberían registrarse problemas para su autorización, toda vez que se refleja en el pedimento de importación.
Hasta aquí las cosas no parecían tan mal, pero llegó el momento de definir la fiscalización para el manejo de los programas, pues debía responderse y dejar en blanco y negro las constantes llamadas de atención —verdaderas algunas, no comprobables otras— de que los esquemas Pitex y Maquila eran la principal fuente de contrabando y, por ende, de daño a la industria nacional y al erario. Por eso se incluyeron esquemas de control virtual y en el Decreto IMMEX existen apartados respecto a productos sensibles y al control de inventarios.
Esto procedió pese a que insistentemente se mencionó a las autoridades que por la naturaleza propia de las compañías y lo heterogéneo de los procesos productivos y administrativos de un sector a otro, era imposible fijar un coeficiente o índice de materiales. Hoy en día, aún se tiene que definir el alcance de ese control de inventarios.
Ese propósito de fiscalización llevaría a una convergencia de información entre la entidad promotora y la autoridad fiscalizadora (la SE y el SAT, respectivamente) mediante procedimientos capaces de precisar los tramos de control de cada actor y compartiendo bases de datos y aplicando control de riesgos, buscando privilegiar el uso de esquemas preventivos, sin que por ello se incrementara para las empresas el costo logístico y administrativo, utilizando la filosofía de mejores controles, es decir, no más controles.
Lo anterior implica el uso de tecnologías de la información (TI) en las operaciones de comercio exterior para facilitar la administración sin papeles —como el Sistema Electrónico Integral para Control de Inventarios (SECIIT) dentro del llamado esquema de Modernización de las Operaciones de Comercio Exterior para la Industria Maquiladora de Exportación (Moceime)—; la firma electrónica avanzada; certificados electrónicos; simplificación en el reporte anual de operaciones; menores requisitos para la solicitud de autorización y/o ampliación de programa; interconexión electrónica entre dependencia, y el monitoreo de operaciones. En algunas cosas se ha avanzado y en otras hay camino por recorrer, como la referida a conectividad e interconexión.
TAREA PENDIENTE
Más allá de la unificación de programas de fomento a las exportaciones o de si se mantiene o no el término maquiladora, lo importante para el país en general y para la manufactura en particular, es que el marco regulatorio de comercio exterior no constituya un obstáculo para el desarrollo de México. Lo anterior tiene sustento porque los elevados aranceles, la proliferación de barreras no arancelarias y la incertidumbre jurídica, ya sea que ambos rubros estén separados o se combinen, no permiten profundizar la facilitación comercial ni aprovechar las ventajas competitivas derivadas de la ubicación geográfica y dimensión económica de México.
Más aún, un excesivo marco regulatorio genera pérdidas en materia de inversión, recaudación, empleo y bienestar al consumidor, pero además contribuye a motivar una protección discrecional, el contrabando y la corrupción, pues se beneficia más de un intermediario.
Pendiente por modificar o incorporar en el Decreto IMMEX, al menos está lo referente al control de inventarios, pero no imponiendo la autoridad un sistema particular poco funcional, sino uno que incluya la obligatoriedad de los campos que debe llevar una empresa para su control de inventarios, el cual debe realizarse a través de medios electrónicos para que la información solicitada por la autoridad corresponda a la proporcionada, y que la misma esté vigente en el sistema de operaciones de comercio exterior. Esto significa reconocer la dificultad de definir un único modelo para diversos sectores en los que se desempeña la industria exportadora sin caer en la improcedencia de volver a esquemas como el anexo 24, que años atrás mostró ser inoperante y se refería a la información mínima que debía contener el reporte de inventarios.
Otra adecuación consistirá en incluir el concepto de remanufactura, entendido éste como aquél proceso de desensamble que cumple con la regla de origen en los tratados comerciales para que las partes extraídas y reutilizadas en un producto sean consideradas como originarias. y
(*) El autor es economista con especialidad en Comercio y Negocios Internacionales. De 2001 a principios de 2007 fue director general del Consejo Nacional de la Industria Maquiladora de Exportación (CNIME).