Imane: su impacto económico

La industria manufacturera de exportación (Imane), aunque con marcadas diferencias en tamaño y orientación sectorial, comparte un modelo exportador similar en México, Centroamérica —que comprende Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua— y República Dominicana, y que está fuertemente orientado a los Estados Unidos (EU). Este modelo recae en la atracción de empresas de capital extranjero que establecen plataformas de exportación de productos manufacturados.

Cabe señalar que el concepto de imane agrupa a las empresas que operan bajo regímenes de incentivos fiscales a la exportación como las zonas francas, la industria maquiladora de exportación o la admisión temporal. Sin embargo, la imane no es una industria en el sentido tradicional de la palabra, debido a que incorpora empresas pertenecientes a distintas ramas industriales, entre ellas, confección, automotriz, electrónica, dispositivos médicos y muebles.

El origen de la imane en México, Centroamérica y República Dominicana se remonta a 1965, cuando en nuestro país se promulgó el Programa de Industrialización Fronteriza, el cual buscaba atraer inversión extranjera para operaciones de ensamble en la frontera norte y su posterior exportación a los EU.

En tanto, en 1968, se creó en República Dominicana el primer régimen de zonas francas de la región; mientras que en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, las zonas francas o de procesamiento de exportación surgieron en la década de 1970. En Costa Rica, aunque este esquema se creó en 1981, desde 1972 opera un régimen de admisión temporal. Durante varias décadas, los regímenes de maquila, zonas francas y admisión temporal han sufrido modificaciones —con algunas diferencias entre países—, las cuales han permitido la instalación de empresas en todo el territorio nacional, las ventas en el mercado local o ampliar el tipo de actividades que se pueden acoger a los beneficios de los programas (por ejemplo, servicios).

Por otro lado, a pesar de que el origen de la imane se remonta a las décadas de 1960 y 1970, fue hasta los años 90 cuando tuvo un crecimiento importante.

BENEFICIOS CUANTITATIVOS

Los beneficios económicos de la presencia de una industria co-mo la imane pueden ser clasificados en cuantitativos y cualitativos.

Entre los primeros se cuenta la creación de empleo; el aumento de las exportaciones y la consecuente generación de divisas; la atracción de inversión extranjera directa (IED); y los encadenamientos productivos con el resto de la economía local. Entre los cuantitativos sobresale la transferencia de tecnología en sus diversas modalidades, incluyendo la capacitación a los trabajadores que son contratados por la Imane.

Se debe reconocer que esta actividad representa también costos para los países de la región: inversiones en infraestructura, los ingresos fiscales que se dejan de percibir, así como los costos de administrar los programas de fomento a la exportación. También pueden existir costos cualitativos como el posible deterioro ambiental. Aquí nos concentraremos en los beneficios cuantitativos y cualitativos, pero queda como tarea pendiente para los promotores (y detractores) de estas actividades un análisis costo–beneficio a mayor profundidad.

Dos objetivos centrales que los gobiernos de la región han perseguido con el fomento a la imane han sido la creación de empleo y la promoción de las exportaciones. Las ventas de la imane al exterior constituyen uno de los rubros más importantes dentro del total de las exportaciones de la región. En Centroamérica y República Dominicana éstas representaron 61.4% del total de exportaciones, en promedio, durante el periodo 2000–2006; mientras que para México constituyeron 75.2% del total.

En México, estas exportaciones incluyen las realizadas bajo los esquemas de maquila y Pitex —unificados en noviembre de 2006 bajo el programa  de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (Immex)— y en Centroamérica y República Dominicana incluyen zonas francas y admisión temporal, con variaciones entre países.

También, la Imane tiene una contribución importante al balance comercial, pues mientras éste es negativo en la subregión, el de la imane presenta un balance comercial positivo en todos los países estudiados, lo que ayuda a contrarrestar el balance negativo del comercio internacional sin Imane.

Esta industria también tiene una gran contribución en términos de diversificación de las exportaciones de los países de la subregión. En 1990, 60.9% de éstas se concentraban en productos primarios. Para 2005, la cifra se había reducido a 34%, ligado a un fuerte incremento de las exportaciones de manufacturas de baja, media y alta tecnología. Los envíos al exterior de prendas de vestir, dispositivos médicos y componentes y productos electrónicos, dentro de regímenes fiscales de fomento de la exportación, han sido pieza central en la transformación de la estructura de  exportaciones.

En cuanto a empleo, la Imane ha tenido una contribución importante en la generación de puestos de trabajo en la economía formal. En 2006, empleaba a 626,000 trabajadores directos en Centroamérica y República Dominicana, y 2,404,422 en México. En términos relativos, las plazas generadas como proporción del empleo total (población ocupada) en la subregión representaron 3.6%, en promedio, con marcadas diferencias entre estos países: de 1.1% en Guatemala, 2.2% en Costa Rica, 3% en Nicaragua, 3.3% en El Salvador, 4.7% en Honduras, y 5.6% en México y República Dominicana.

La cantidad de empleo indirecto no es fácil de precisar, debido a que depende de elementos tales como las características de la cadena de valor, la estrategia de las empresas de la imane y las capacidades de las compañías locales para ofrecer bienes y servicios. Estimaciones de análisis previos respecto a esta industria calculan que la cantidad de empleo indirecto es aproximadamente del mismo tamaño que la del directo (es decir, un multiplicador 2).

La Imane ha sido también un mecanismo útil de atracción de ied. Su importancia varía entre los países de la región: entre 2000 y 2006 representó 42.5% de la ied total recibida por Costa Rica, y 8.6% en República Dominicana. Respecto a los encadenamientos productivos, desde su origen la imane ha tenido poca vinculación con el resto de la economía local. El valor agregado nacional —comprendido por insumos locales, sueldos y salarios, pagos de servicios locales, entre muchos otros— ha sido tradicionalmente bajo, debido a las fuertes importaciones de insumos y bienes intermedios que realiza esta industria.

En 2006, el valor agregado como porcentaje del valor total exportado fue 24.4% en promedio en Centroamérica y República Dominicana y 21.8% en México. La compra de insumos directos es muy baja: en este último país se estima que oscilan entre 2 y 3% del valor total de exportación.

BENEFICIOS CUALITATIVOS

Para el análisis de los beneficios cualitativos me concentraré en el principal: la transferencia de tecnología a través de sus distintos mecanismos. Los tres elementos principales a través de los cuales la IED transfiere tecnología al país huésped son:

•    Encadenamientos productivos mediante los cuales las empresas locales reciben asistencia técnica respecto a la calidad del producto y la organización de la producción, entre otros.
•    Las empresas locales pueden imitar o adoptar tecnologías o formas de organización usadas por empresas transnacionales en el país.
•    La adquisición de conocimientos y habilidades por parte del personal local.

El mecanismo más importante de transferencia en la Imane ha sido la capacitación y, debido al tipo de actividades que realiza la industria, se ha dado principalmente en el área de tecnologías de organización de la producción y tecnologías de proceso. El personal que es contratado por una empresa de esta industria pasa por un proceso de capacitación. Para los obreros provenientes de un medio rural, esta capacitación representa frecuentemente un primer contacto con técnicas modernas de organización de la producción y con una cultura empresarial de altas exigencias. Para técnicos e ingenieros, el trabajo en la imane ofrece el contacto con tecnologías modernas de proceso y, en menor medida, de producto, que no se encuentran fácilmente en el resto de la industria local.

No obstante, existen varios factores que han limitado la transferencia de tecnología. Primero, la ya mencionada falta de vinculación entre subsidiarias extranjeras pertenecientes a la Imane y empresas locales restringe la transferencia de conocimientos tecnológicos. Segundo, las características tecnológicas y productivas de las actividades que se realizan en la subregión determinan el tipo y sofisticación de los conocimientos que son transferidos a la economía local. Si bien en algunos sectores y países se observa un proceso gradual de escalamiento tecnológico en la imane, las compañías establecidas en la región, en general, están concentradas en los eslabones menos intensivos en conocimientos (ensamble y manufactura) dentro de la cadena global de valor.
El tercer factor está dado por la debilidad de las capacidades de absorción de los países de la región, entendidas como la habilidad para reconocer el valor de nueva información, asimilarla y aplicarla a fines comerciales.

LOS RETOS

El análisis aquí presentado nos permite concluir que la imane, en sus varias décadas de existencia, ha sido y es principalmente un mecanismo de generación de empleo y divisas, y de atracción de ied. Las iniciativas dirigidas a fortalecer los encadenamientos productivos y la transferencia de tecnología no han sido efectivas ni tampoco suficientes. Definitivamente hay mayor espacio para incrementar el impacto en la región en estas dos áreas.

Para ello, es necesario hacer mayores esfuerzos, a fin de desarrollar capacidades tecnológicas locales que permitan atraer actividades más intensivas en conocimientos y fortalecer la vinculadas de las empresas locales, al mismo tiempo que se fortalecen las capacidades de absorción de la tecnología importada y se inicia la construcción de una institucionalidad alternativa que permite enfrentar los retos de insertarse de manera más creativa en las cadenas globales de valor.

El autor es oficial de Asuntos Económicos de la Unidad de Comercio Internacional e Industria de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) y autor, junto con M. Cordero, R. Hernández e I. Romero, del estudio: Evolución reciente y retos de la industria manufacturera de exportación en Centroamérica, México y República Dominicana: Una perspectiva regional y sectorial, Serie Estudios y Perspectivas, no. 95, cepal, Naciones Unidas, México, 2008, cuya versión editada presentamos aquí. La versión completa se encuentra en: www.eclac.cl/mexico o www.cepal.org.mx .