Cofetel-SCT: mal planeado, mal ejecutado

La regulación en telecomunicaciones en el país padece en su estructura, opina Verónica Malo; las dependencias que vigilan al sector se sobreponen y generan poca autonomía en sus decisiones.
fibra óptica  (Foto: Jupiter Images)
Verónica Malo Guzmán*
CIUDAD DE MÉXICO -

El panel de expertos convocados entre los meses de octubre y diciembre de 2009 por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY) para evaluar el desempeño de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) concluyó, de forma consensuada, que los mayores problemas de la inoperancia de este órgano regulador se derivan de la dependencia que, de origen normativo, tiene con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) -Entre los meses de octubre y diciembre de 2009, el CEEY coordinó seis sesiones de análisis en torno al Desempeño de los Órganos Reguladores en México (Comisión Federal de Telecomunicaciones, Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Comisión Reguladora de Energía y Comisión Federal de Competencia) en las que participaron más de 30 expertos generalistas en regulación y especializados en las distintas industrias.

La COFETEL fue mal diseñada desde su creación y gran parte de las recientes disputas suscitadas en el sector de las telecomunicaciones en México resultan de la incertidumbre sobre la separación de las atribuciones de la Comisión y la SCT, así como el traslape, convergencia -e, incluso, la franca contradicción- funcional entre estas dos dependencias.

Es importante señalar que esta incertidumbre constituye la principal limitante a las inversiones en el sector en razón de que no permite, entre otros elementos, la correcta planeación por parte de las empresas participantes. A modo de ilustración, de acuerdo a datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (2009), del Banco Mundial (BM) y de Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la inversión acumulada per cápita en telecomunicaciones entre 1990 y 2007 en México fue de $US 511 dólares; sólo 23% de lo invertido en Estados Unidos y 20% de lo invertido en Europa, en ese mismo periodo. Adicionalmente, la discontinuidad en las políticas sectoriales, asociada a esta incertidumbre, margina la competencia, incrementa el costo de capital y acrecienta el costo regulatorio de las empresas, así como los costos de prestación de servicios de las telecomunicaciones en menoscabo de todos los usuarios.

Es por lo anteriormente expuesto que resulta imperativo resolver una de las principales adversidades al desarrollo de las telecomunicaciones en México estableciendo, tanto en la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) como en el Reglamento Interior de la SCT, criterios para la separación total de las atribuciones y actividades de la Secretaría con respecto a la Comisión. Actualmente, el reglamento interno de la SCT, emitido el Ejecutivo Federal, otorgan a la Secretaría el poder de decisión en muchos temas técnico-operativos, manteniendo una fragmentación de las funciones regulatorias en el sector.

Los criterios indicados deben reflejar, en principio, la separación conceptual y programática de los objetivos propios de las dependencias. Esto es, por una parte, la SCT como encargada de la definición de la política sectorial y, por la otra, la COFETEL como encargada de ejecutar y regular la política sectorial.

La SCT debe de tener como principal objetivo reducir la brecha de acceso a las telecomunicaciones -generar las políticas de servicio y acceso universal; definir la política de convergencia; diseñar un plan de desarrollo; establecer la visión objetivos sectoriales de largo plazo; definir las políticas de utilización de espectro radioeléctrico, derechos de vía, posiciones orbitales satelitales; etc.-. La Comisión, en cambio, debe abocarse a subsanar la brecha de mercado en el sector -"fomento a" y "regulación de" la competencia; mayor penetración, uso y adopción de infraestructura de telecomunicaciones; reducción de costos de prestación de servicios; definición de tarifas; entrega y renovación de concesiones; generación y administración de las licitaciones; ejecución de sanciones y penalizaciones; generación de normas y planes técnicos; establecimiento de reglas de interconexión; etc.-. Ahora bien, las implicaciones de la aplicación de estos criterios de separación son vastas y oscilarán desde cuestiones de tamaño estructural de las propias dependencias, hasta elementos relativos a definición de perfiles profesionales y funciones programáticas en cada una de ellas.

Si bien en otras latitudes no existe autonomía absoluta del órgano regulador y un solo órgano no necesariamente cuenta con todas las atribuciones en materia de telecomunicaciones, tampoco operan, como es en México, bajo un reglamento que establece atribuciones sobre la misma temática a ambos actores. Por ejemplo, la SCT cuenta con recursos de revisión que pueden modificar, e incluso revertir, el sentido de las actuaciones de la COFETEL.

Esto redunda en la imposibilidad por parte de la Comisión de generar mayor capacidad técnica y de coordinar y articular las áreas de especialización y conocimiento entre ambas dependencias. En otras palabras, los rasgos orgánicos han tenido significativas consecuencias en la operación del órgano regulador en México, haciéndoles particularmente difícil poner en marcha sus procedimientos, pues la orientación de los mismos depende en buena medida de la relación con la Secretaría del ramo. Sin embargo, cabe señalar que a pesar de que los efectos de la doble ventanilla en general son negativos para el país, mucho más que para los operadores, es importante mencionar que este traslape de funciones genera una importante oportunidad de arbitraje (distintos recursos e instancias de amparo) que las empresas concesionarias han aprovechado (y contribuido a sostener) exitosamente.

Así, la mayor merma en la efectividad de la COFETEL es la falta de autonomía respecto de la SCT; esto es, la imposibilidad de distinguir entre el diseñador de las políticas en materia de telecomunicaciones y el ejecutor de esas políticas. Mientras la separación sea confusa, no contaremos con un órgano regulador eficiente.

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Naturalmente, tomando en cuenta los puntos anteriores, no es de extrañar que a pesar de los esfuerzos por regular el sector telecomunicaciones a la luz de las mejores prácticas de mercado internacionales, la Comisión no haya sido efectiva en la realización de los objetivos de política pública para los que fue creada.

*La autora se desempeña como Directora de Evaluación de Políticas Públicas del Centro de Estudios Espinosa Yglesias, A.C. (CEEY). Agradece los comentarios y contribuciones de Ernesto Flores-Roux para la elaboración de este escrito.

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