El ‘Armagedón’ de las telecomunicaciones

Dos noticias han incendiado a México, dicen Jorge Negrete y Jorge Bravo, y comparten sus posturas; las leyes y regulaciones que ponen en la mira a MVS y la fusión de los líderes Iusacell-Televisa.
televisa-fachada  (Foto: Archivo)
Jorge Fernando Negrete P. y Jorge Bravo*

Dos noticias han incendiado el ya de por sí candente sector de las telecomunicaciones mexicano: el anuncio de MVS para firmar una alianza que permitiría crear una red de banda ancha de cobertura nacional a través de la banda 2.5 gigahercios, y el anuncio de que Televisa compraría el 50% de la empresa de telefonía celular Iusacell. Ambas noticias están interrelacionadas porque, como hemos venido insistiendo en Mediatelecom, lo que está en disputa no es uno u otro mercado, sino la convergencia misma de servicios de telecomunicaciones. La convergencia (la técnica mediante la cual es posible transmitir cualquier contenido e información a través de todas las plataformas tecnológicas) no sólo es un proceso tecnológico y económico, sino sobre todo social que, además, resulta irreversible.

En este sentido, la autoridad sectorial y regulatoria en México ha resultado incapaz de comprender las verdaderas dimensiones de la convergencia digital. Ante la batalla de los operadores de telecomunicaciones, que buscan acaparar y tener una presencia dominante o hegemónica en el mercado convergente de servicios, la autoridad ha quedado absolutamente rebasada por acotar su visión estratégica al corto plazo, los procesos electorales y la conveniencia de no confrontarse con el duopolio televisivo, que cada vez es más evidente e innegable, aunque los funcionarios digan lo contrario.

En temas como política de competencia o interconexión, en México hemos adoptado las teorías y los modelos económicos de la Escuela de Chicago de Estados Unidos, pero no las instituciones que harían posible que esos paradigmas funcionen en la realidad mexicana, donde las decisiones se toman con tintes políticos. En nuestro país se ha cometido el grave error de regular al mercado, en lugar de regular el servicio público de comunicación. La distinción no es menor. Al regular el mercado se analizan los modelos de negocios de las empresas y se busca que las telecomunicaciones sean rentables y por eso existen mercados saturados y otros abandonados. En cambio, al regular el servicio público de comunicación se busca garantizar derechos fundamentales, penetración de servicios y se atienden las zonas más desprotegidas para alcanzar una cobertura universal, sin afectar el legítimo interés de los operadores de hacer sus empresas rentables.

Regular el mercado implica que los beneficios se trasladen directamente a los operadores. Regular el servicio público de comunicación significa que el usuario constituye el epicentro de las políticas públicas. En este caso, el Estado, en plena facultad de la rectoría económica sobre el espectro radioeléctrico, ante la imposibilidad de ofrecer y garantizar los servicios, concesiona bandas de frecuencia a actores privados, quienes deben hacer valer el servicio público de comunicación. Por eso, en las condiciones de los títulos de concesión deben establecerse de manera clara las obligaciones que deben cumplir los operadores para garantizar dicho servicio público.

En suma, en México no tenemos ni las políticas públicas ni las instituciones, mucho menos los funcionarios capaces de regular a los operadores de radiodifusión y telecomunicaciones en un entorno convergente, basado en el servicio público de comunicación.

Sobre MVS

Es innegable que MVS Comunicaciones concentra el 90% de la banda 2.5 Ghz, equivalente a 190 megahercios. El resto de la banda de frecuencia está en manos de otros nueve concesionarios (2009). Hay que recordar que desde los años 80, Multivisión obtuvo 10 concesiones (en igual número de plazas), a solicitud de parte, para operar el servicio de televisión restringida a través de microonda (MMDS), bajo la extinta Ley de Vías Generales de Comunicación.

Como se sabe, este servicio ha venido en picada y ha sido reemplazado social y tecnológicamente por la televisión satelital que, en cambio, en los últimos años ha tenido crecimientos exponenciales. En los siguientes años, ya con Ley Federal de Telecomunicaciones, Multivisión obtuvo nuevas concesiones para operar el servicio de televisión restringida en poblaciones mayores a 50 mil habitantes (es decir, regulando el mercado). En este caso, la Comisión Federal de Telecomunicaciones adoptó el modelo irlandés, que concentraba en un mismo concesionario el mayor porcentaje de la banda, por razones de viabilidad económica y para evitar interferencias perjudiciales. Por el contrario, en Estados Unidos la administración de la banda de 2.5 Ghz buscó repartirse entre ocho distintos operadores en una misma región. A lo anterior se sumó el avance tecnológico que le permitió ofrecer servicios bidireccionales, es decir, Internet; ahora, además, presta el servicio de banda ancha E-go, que se promociona como Internet para llevar.

Pero lo relevante es que la banda de 2.5 Ghz, que originalmente le fue asignada casi en su totalidad a MVS, ahora ha sido revalorada (como resultado de la digitalización y el avance tecnológico) por instituciones como la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), así como sus capacidades técnicas y tecnológicas redimensionadas. Ahora, a través de esa banda del espectro es posible ofrecer servicios de Internet de banda ancha de alta velocidad. La banda 2.5 Ghz posee un enorme valor económico y la concentra un operador al que repetidamente Televisa ha obstaculizado su ingreso al mercado de la televisión abierta.

El motivo de la disputa: otra vez mal árbitro

Hoy en día, la empresa de la familia Vargas, también con presencia en cadenas de restaurantes de perfil ejecutivo, posee 41 concesiones para el servicio de MMDS, cuya cobertura alcanza 70% de la población y más de 15 millones de hogares, cuyos usuarios podrían verse beneficiados con Internet de banda ancha móvil. A finales de 2009, existían 26 concesiones vencidas en la banda 2.5 Ghz, 16 del servicio de televisión y 10 de audio restringido. De las concesiones de televisión de paga vencidas, 12 corresponden a MVS y ¡datan de 2005 y 2009! De audio restringido, MVS tiene 10 concesiones en la incertidumbre jurídica y se remontan a 2007. Las demás concesiones en esta misma banda vencerán en 2018 y 2020.

Una vez más, la autoridad ha dado palos de ciego y se ha conducido bajo criterios de improvisación, de prueba y error y no con base en una política pública. Ante el proceso de renovación de las concesiones de MVS, en un principio la Cofetel emitió opinión favorable a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) para que le fueran refrendadas las licencias a MVS. Esta opinión de la Cofetel vino acompañada de otra de la Comisión Federal de Competencia, que no encontró elementos que pudieran configurar alguna práctica monopólica o concentración indebida. Posteriormente, la misma Cofetel emitió una resolución que revocaba dicha opinión favorable. El argumento fue la subutilización del espectro de MVS.

En efecto, el artículo 37-IV de la Ley Federal de Telecomunicaciones establece que una concesión puede terminar por causa de rescate de la misma. Lo anterior sucede, según el artículo 23 del mismo ordenamiento, cuando lo exija el interés público, para la introducción de nuevas tecnologías o para dar cumplimiento a los tratados internacionales suscritos por el gobierno mexicano. Ciertamente, éstas podrían ser causales suficientes para no renovarle las concesiones a MVS.

Sin embargo, diversas anomalías de la autoridad no han sido resueltas. Por ejemplo, el 15 de febrero de 2011 los senadores Carlos Sotelo y Jesús Garibay García propusieron un punto de acuerdo para que la Cofetel aclare y emita un informe detallado de la situación jurídica por la que atraviesan las concesiones de MVS. Hasta el momento, no se sabe que ese exhorto haya sido satisfecho por un organismo regulador que en cada oportunidad presume de ser transparente, pero que en realidad no lo es.

Por lo tanto, no tenemos evidencia documentada de que MVS esté haciendo una subutilización del espectro. Si es así, ¿por qué no actuó la autoridad en su oportunidad? ¿Por qué ha dejado pasar tiempo y ahora politiza el asunto? Por otra parte, la banda 2.5 del espectro está sufriendo una transformación tecnológica como resultado de la introducción de la tecnología WiMax.

El 16 de enero de 2009, Joaquín Vargas, presidente de MVS, declaró: "Nosotros no podemos invertir [100 millones de dólares] en estas nuevas tecnologías porque no tenemos la certidumbre jurídica de que nos van a renovar las frecuencias. Entonces, estamos pidiendo, y lo hacemos muy respetuosamente, pero al mismo tiempo enfáticamente, que antes que se inicie el proceso de licitación, el gobierno federal finalmente determine el criterio mediante el cual se van a renovar los títulos". (El Universal y El Financiero, 16 de enero).

Es decir, la autoridad que ha estado obsesionada con regular el mercado, debería saber que cualquier empresario que no tiene aseguradas sus inversiones como resultado de incertidumbre jurídica y procedimientos administrativos eficientes y expeditos (como es el caso de una renovación de título de concesión), difícilmente se atreverá a hacerlo. Es el caso de Televisa, que prefirió retirarse de la licitación 21.

Independientemente de aclarar si realmente MVS subutiliza o no el espectro radioeléctrico que le fue concesionado, y la causa de ello, es preciso aclarar que la autoridad se encuentra en falta flagrante. El artículo 27 de la LFT dice claramente que para el otorgamiento de las prórrogas será necesario que el concesionario hubiere cumplido con las condiciones previstas en la concesión que se pretenda prorrogar, lo solicite antes de que inicie la última quinta parte del plazo de la concesión y acepte las nuevas condiciones que establezca la SCT, la cual resolverá lo conducente en un plazo no mayor a 180 días naturales.

La Cofetel no ha sido transparente y no ha aclarado si MVS ha cumplido con las condiciones de su título de concesión, y si solicitó a tiempo la prórroga de sus concesiones. En donde no hay duda, es en que el plazo de 180 días no ha sido acatado por la autoridad. No es posible que un organismo especializado y técnico, que dice regular el mercado, administrar el espectro y ser transparente, demore años en resolver una prórroga de concesiones y se obstine en tomar decisiones de forma discrecional y política. En ese contexto de incertidumbre jurídica y de falta de inversión, ¿qué argumentos esgrimirá la autoridad cuando MVS opte por la vía de los litigios, los tribunales y los estrados? ¿Ahora a quién van a culpar?

Lo cierto es que la entrada de un operador vigoroso en la banda de 2.5 Ghz traería consigo una reconfiguración del espectro, el mercado y fomentaría la competencia. Con base en el Índice de Herfindahl que mide la concentración en los mercados, las licitaciones 20 y 21 arrojaron mayor acaparamiento de espectro en el segmento de telefonía y servicios inalámbricos en las bandas de frecuencias de 800 Mhz, 1.9, 1.7-2.1 y 3.4-3.7 Ghz.

Actualmente, en todas esas bandas y en todas las regiones en que se divide el país, Telcel-Telmex poseen 32.16% del espectro; Nextel, 26.05%; Telefónica, 15.51%; Iusacell-Unefón, 13.61% y Axtel, 21.64%. Con un nuevo operador en la banda de 2.5 Ghz, el panorama de las telecomunicaciones en lo que se refiere a tenencia de espectro sería el siguiente: MVS, 32.46%; Telcel-Telmex, 21.72%; Nextel, 17.60%; Telefónica, 10.47%, Iusacell-Unefón, 9.19% y Axtel, 8.54%.

Así, la concentración de espectro y de mercado se reduce claramente con el ingreso de un nuevo operador en la banda de 2.5 Ghz.

Sobre Iusacell-Televisa

Finalmente está por consumarse la revelación que en su momento dio a conocer el periodista Miguel Ángel Granados Chapa, la compra de Iusacell por Televisa, y que mereció los más encendidos descalificativos, principalmente por parte de operadores de las televisoras.

Siendo dueño de los negocios de televisión, telefonía, servicios bancarios y electrodomésticos en abonos, Ricardo Salinas Pliego ha perdido la oportunidad de convertirse en un operador convergente incluso antes que Televisa y Telmex-Telcel. La decisión ha sido desastrosa. Su falta de visión, experiencia y conocimiento del mercado del entretenimiento y la comunicación lo lleva ahora a vender 50% de su empresa Iusacell a su principal competidor, lo que exhibe una simulación.

Imaginemos que, como resultado de la convergencia, los clientes de bajos ingresos que compran a altísimo precio sus utensilios para el hogar en las tiendas Elektra, pudieran hacer micro pagos y transacciones financieras a través de Banco Azteca mediante el teléfono móvil. Además, un dispositivo inalámbrico de la marca Samsung, que sólo vende Iusacell, puede recibir las señales abiertas de TV Azteca, sin mencionar muchas otras aplicaciones.

Televisa, en cambio, exhibe su amplia experiencia y pragmatismo al aliarse con su único competidor en televisión abierta, para incursionar de lleno al mercado de la telefonía para nichos de elevado ingreso y participar en el triple y cuádruple play. Ahora entendemos por qué Iusacell de pronto comenzó a preocuparse e interesarse por las tarifas de interconexión, cuando se había mantenido al margen de la discusión: porque Televisa ha orquestado (con el poder de la pantalla y los contenidos) una campaña para crear un adversario (Telmex-Telcel) sobre el cual recaigan todas las restricciones regulatorias, además de la sanción de la opinión pública. Particularmente interesante es el papel que desempeñará la empresa Nextel en toda esta reconfiguración. Por lo pronto, y si no ocurre otra cosa, Nextel ya ganó la licitación 21 y ya acapara buena parte del espectro para comunicación inalámbrica y telefonía móvil. Por nicho de mercado y plan de negocios, el principal competidor de Nextel no era Telcel ni Telefónica (como quiso creer durante el proceso de la licitación 21), sino precisamente Iusacell que, precisamente, interpuso más de 80 amparos contra la licitación 21.

El otrora aliado de Nextel, Televisa, ahora adquiere el 50% de Iusacell, el todavía opositor a esa alianza. Aquí se perfilan, por lo menos, dos escenarios en la enmarañada reconfiguración de las telecomunicaciones en México.

1.       Se consuma la traición a Nextel por parte de Televisa, quien no tendrá impedimento legal, y mucho menos político, para incursionar en el mercado de la telefonía móvil a través de Iusacell. Nextel volverá a ser la víctima de operadores y autoridad, pues su solicitud para operar una concesión de telefonía móvil demoró más de seis años.

2.       Nextel, con el apoyo financiero de Televisa, adquiere la otra mitad de Iusacell, convirtiéndose en Nextel-Iusacell, pero con pleno control de Televisa y una cuota de mercado de 8%. Desaparece un operador (Iusacell) que, en manos de Salinas Pliego, realizó una muy pobre inversión y cobertura.

Ambos escenarios ocasionarían que Iusacell dejaría de rentar a Telcel el espectro que no utiliza. Pero lo más relevante es la desproporción que se produciría en cuanto al mercado de la televisión. Un fenómeno inédito sería que los dos principales productores de contenidos audiovisuales estarían aliados para difundirlos a través de la misma compañía de telefonía.

Por todo lo anterior, se plantean las siguientes conclusiones.

1.       La autoridad sólo se ha preocupado por regular ‘y mal' el mercado de las telecomunicaciones, en lugar de regular el servicio público de comunicación que sí traería beneficios a la población. Los funcionarios han copiado y adoptado modelos y teorías de otros países, pero carecemos de las instituciones que regulen el sector en un ambiente de convergencia.

2.       Los operadores buscarán ‘a pesar de la autoridad e incluso de la regulación' competir en el mercado de la competencia para ofrecer servicios a través de múltiples plataformas. La competencia es un proceso irreversible que no ha sido incorporado en una política pública incluyente y cada vez más necesaria.

3.       La autoridad reguladora en competencia y telecomunicaciones autorizará la compra de 50% de Iusacell por Televisa, así como la concentración con Cablemás. Se confirmará la colusión de intereses en televisión abierta para impedir la entrada de nuevos competidores en ese mercado, y será cada vez más evidentes los beneficios y prebendas a favor de Televisa, aliada con TV Azteca para operar una plataforma inalámbrica que difundiría los contenidos de los dos principales productores, que llega a 95%. Es legítimo que esta empresa quiera participar y obtener ganancias de la convergencia, pero por qué no se le permite ese mismo derecho a otros operadores de redes públicas de telecomunicaciones. Esta concentración excesiva de recursos comunicacionales, además de las alianzas y colusiones, no fomenta la competencia sino su destrucción. 

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4.       La convergencia de servicios será un proceso que beneficie a los mexicanos si la autoridad exige obligaciones de inversión en infraestructura, cobertura universal y penetración de servicios en las regiones más apartadas y desprotegidas del país, así como en zonas rurales y urbano-marginales. La mejora y ampliación de servicios de salud, educación, seguridad y gobernanza es una condición sin la cual la convergencia no puede ser garantizada.

* Los autores son Director y editor de Mediatelecom, respectivamente, un portal y empresa consultora dedicada al análisis estratégico de las telecomunicaciones en México.

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