OPINIÓN: La política por la Comisión Nacional de Derechos Humanos

Nota del editor: Cristopher Ballinas Valdés es doctor en Ciencia Política por la Universidad de Oxford y Profesor en Políticas Públicas en el ITAM. Su libro más reciente The Politics of Agency Design. Politics in the Forging of Autonomous Regulatory Agencies in Mexico (Palgrave Macmillan) ilustra las pugnas políticas en el diseño de las agencias reguladoras en México. Siguelo en Twitter: @crisballinas

(CNNMéxico) .- Los hechos que han llenado la prensa en días recientes revela que la protección a los derechos humanos es todavía un tema pendiente en México. No existe peor atentado contra un individuo que aquel que le arranca su esencia. La violación a los derechos humanos carcome el alma de una sociedad.

Cuando un individuo ve violentado sus derechos humanos, la sociedad en la que vive también pierde algo, pues revela que nadie se encuentra seguro. Peor aún es darse cuenta que aquellos supuestos grandes defensores de estos derechos se enredan en discusiones bizantinas sobre quien debiera encabezar instituciones fatuas, en lugar de enfocarse en construir las instituciones solidas que permitan a cualquier individuo defenderse de la injusticia y el abuso de autoridad. Ese es el debate actual de los derechos humanos en México.

Los derechos humanos – un conjunto de prerrogativas inherentes a la naturaleza humana, interdependientes, indivisibles, no discriminatorios y obligatorios– se han tornado, junto con los derechos políticos y sociales, elementos constitutivos ineludibles, y casi definitorios, de las democracias modernas. El respeto y pleno ejercicio de estos en su conjunto, forman parte de la constelación normativa de sociedades occidentales modernas que intentan dotar a los individuos de un paquete básico de garantías para evitar el abuso de autoridad, pero sobre todo, para permitirle el desarrollo de una vida digna.

Junto con ello, los derechos humanos sirven de puente para ejercer una serie de garantías adicionales que permiten a los ciudadanos acceder a la información pública, prevenir malas practicas gubernamentales, asegurar la rendición de cuentas, garantizar un acceso pleno a la justicia, a la no discriminación, a la salud así como a otros servicios innegables por parte del Estado.

Actualmente, las diversas instituciones para la salvaguarda de los derechos humanos responden a una doble tradición: la liberal, que asumía la vigilancia al ejercicio del poder público, y la tradición sueca de contar con una institución que pueda servir tanto de vocero como representante del pueblo ante los actos de autoridad.

Por ello, los Estados y sus ciudadanos han depositado en una sola institución el encargo tanto de la protección de los derechos humanos como su promoción para desarrollo democrático y social plenos. De esta forma, estas instituciones se han vuelto en un hito de la escenografía institucional de los democracias occidentales liberales modernas.

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A pesar de que existe un consenso en que su promoción y defensa de los derechos humanos forman parte ineludible de las democracias modernas, los diseños institucionales de los diversos órganos encargados de su defensa varían sustancialmente a través de distintos países.

Simplemente en Latinoamérica se tienen una gran variedad de órganos encargados de este tema: desde su inexistencia, pasando por oficinas sectoriales dentro de diversos ministerios federales y departamentos encargados del tema, hasta fiscalías especiales u órganos autónomos y semiautónomos.

Muchos de estos ombudsman operan en contextos donde los marcos normativos son cotidianamente violados y donde los acuerdos sociales son frágiles. Muchos funcionan en naciones donde los políticos y servidores públicos no asumen que las garantías políticas y sociales vienen aparejadas con el pleno respeto y ejercicio de los derechos humanos. De aquí, que sean más necesarios en naciones donde el poder político es fuerte.

A pesar de que actualmente existen más de una centena de instituciones de estas en el mundo, los objetivos y funciones de las instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos varían sustancialmente. Aunque suele identificarse con las funciones e imagen que tiene el ombudsman sueco, estas instituciones se desempeñan de una de cuatro diferentes maneras: ya sea como promotores de derechos, como intermediarios de información; como amplificadores de problemas sociales, o como mediadores de consensos entre actores políticos.

Más que significar un límite a sus funciones ideales, las formas que toman las diversas instituciones de derechos humanos son un reflejo de las necesidades y devenires políticos e históricas de cada nación. Este es el caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en México. Aunque suele asumirse que ésta lleva a cabo sus labores de acuerdo a ciertas expectativas, la Comisión en realidad funciona de acuerdo a cierto devenir institucional así como a una lógica política nacional, que limita seriamente sus funciones.

En México, se decidió que la institución garante tomará forma de una agencia con autonomía técnica y operativa, donde anteriormente había sido una institución descentralizada del gobierno mexicano, después de un breve paso como una dirección dentro de la secretaría de Gobernación.

Suele asumirse que la razón por la cual se determinó que fuera una agencia autónoma era para mantener una independencia del poder político. Sin embargo, la creación de las agencias autónomas en México se ha regido por tres supuestos equivocados: las agencias independientes son más eficientes; aquellas agencias que no están bajo un control jerárquico de una secretaría de Estado se encuentran aisladas del control político de los agentes; y que las agencias autónomas utilizarán meramente criterios técnicos en la toma de decisiones.

Contrario a la creencia popular, las agencias autónomas en México no obtuvieron dicha autonomía tras una cálculo deliberado y cuidadoso de los mejores medios institucionales para la consecución de los objetivos propuestos. Las agencias autónomas son el resultado de las pugnas políticas entre diferentes actores en una arena de poder en un momento determinado. Cada nueva modificación representa entonces un nuevo equilibrio político entre los diversos grupos de poder y no necesariamente una mejora en los procedimientos gubernamentales.

En un país con nula tradición de gestión pública independiente, la tradición administrativa y legal ha hecho difícil la inclusión y asimilación de nuevas estructuras administrativas, ya que cada estructura administrativa significaba igualmente un cambio en la estructura y balance de poder.

Esto ha resultado en la creación de agencias con atribuciones limitadas, duplicidad de funciones, nula capacidad sancionadora y, más importante aun, nula independencia de poderes políticos y privados. Más claramente, atribuciones y facultades de estas agencias no es el resultado de un delicado calculo técnico y legal, sino el resultado de los intereses políticos de aquellos que las crean.

En el caso de la CNDH, la alegoría popular asume que fue creada por demanda social, cuando fue en realidad creada por necesidades políticas. Si bien existía una creciente presión social, la CNDH fue creada por decreto presidencial y donde sus capacidades sancionadoras fueron severamente limitadas, si es comparada con su pares escandinavos.

Los cuestionamientos

A pesar del escrutinio nacional e internacional, la CNDH siempre ha sido duramente criticada al fallar en llevar a cabo investigaciones sobre serias violaciones a los derechos humanos en el país y donde tradicionalmente ha mostrado favoritismos hacia ciertos estados gobernados por ciertos partidos.

Más claramente, es notorio que aunque el mandato es similar a cualquier institución de promoción y protección de derechos humanos del mundo y que marca los Principios de Paris, las funciones reales de la CNDH son más de una promotora de derechos y mediadora que una institución que se encargue de amplificar las demandas ciudadanas o de oponerse firmemente a los abusos del poder.

Igualmente, el supuesto detrás de que una mayor autonomía, la cual le fue concedida la década anterior, la dotaría de funciones necesarias para la defensa de los derechos humanos, no fue acompañada de una verdadera ingeniería institucional que la dotara de esas capacidades.

Actualmente la CNDH simplemente funciona como un enorme gestor ante las autoridades, quienes son las que tienen las decisiones finales. Así también, el activismo que suelen tener ciertos titulares se debe más a intereses políticos y partidarios que realmente a una consolidación institucional, por lo que depende enormemente de los individuos más allá que de las capacidades institucionales. Igualmente, la supuesta autonomía en realidad ha resultado que sus titulares sean nombrado con una lógica de cuotas partidistas más allá que un verdadero análisis de quien sería mejor para las nuevas etapas de la institución.

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Recientemente, el Senado de la república comenzó los trabajos para el proceso de nombramiento, o reelección, del nuevo titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Como es costumbre, los medios llenarán sus páginas con descripciones del próximo proceso, así como análisis de los perfiles de los diferentes candidatos a la titularidad de la institución.

Estas descripciones suelen venir acompañadas de diversas evaluaciones de resultados de las gestiones de diversos titulares a nivel estatal y federal, así como comparaciones con otras regiones o países. Lamentablemente en estos análisis tiende a privilegiarse el estudio de los perfiles de los candidatos a la titularidad, por encima de un análisis institucional de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

Los perfiles y trayectorias son importantes, nos permiten darnos una idea de la trayectoria de los candidatos y, hasta cierto punto, de los intereses a los cuales responden. Sin embargo, centrar el análisis meramente en los perfiles y la trayectoria de los posibles candidatos deja de lado las posibilidades de analizar el diseño institucional de una institución que a décadas recientes forma parte esencial del diseño de cualquier democracia occidental moderna.

Sin embargo, suele estar ausente en estos procesos los análisis de política institucional que permite evaluar cabalmente el desempeño y las personas a través del alcance del diseño de los órganos garantes de los derechos humanos.

Más allá que una discusión de quién será el titular de la Comisión Nacional de Derecho Humanos, México debería comenzar una discusión nacional de qué institución de derechos humanos necesita y requiere. La actual, ya no se ajusta a las necesidades de este país, pues se requiere de una que realmente permita ejercer plenamente sus derechos a los individuos en este país. Una institución de vanguardia que no responda a prebendas políticas y responda principalmente a las necesidades de los ciudadanos.

Las opiniones recogidas en este texto pertenecen exclusivamente a Cristopher Ballinas Valdés