Gasto público: a tientas y a locas

Es una verdad generalmente aceptada que la política pública avanza paulatina y lentamente. Sus etapas –que incluyen la formulación, implementación, evaluación y reformulación– usualmente llevan años; al igual que el despliegue institucional para sustentar los programas y actividades públicas y el diseño de instrumentos e indicadores para evaluar sus resultados. ¡Y esto cuando funcionan bien!, es decir, cuando hay funcionarios públicos capaces y un marco normativo adecuado que habilite una toma de decisiones efectiva y eficiente. Entender este proceso y apuntalarlo es lo que el politólogo Charles Lindblom llamó la ciencia de ‘apechugar y salir del paso’ (muddling through). Algo fundamental para garantizar que las políticas públicas y el diseño institucional que las sustenta funcionen.

En ningún caso es ‘apechugar y salir del paso’ tan importante como en una crisis. La reacción, el ajuste y la conducción de la política económica con instrumentos oportunos y eficaces pueden ser la diferencia entre un año de estancamiento o una década; entre un aumento de dos o 20 millones en el número de personas en condiciones de pobreza. Entre una caída de cinco puntos porcentuales en la recaudación fiscal o una de 30. Entender lo que funciona y desplegar instrumentos eficaces de política con oportunidad puede ser la diferencia.

Desafortunadamente para México, el comportamiento reciente del Legislativo y de diversas dependencias de la administración pública federal sugiere que estamos muy lejos de entender esta ciencia. No hay claridad, congruencia ni consistencia en la conducción de la política económica. En otras palabras, no estamos ‘apechugando’. Ni hablar de ‘salir del paso’. La Secretaría de Hacienda aplica instrumentos de política ‘a tientas y a locas’ y no genera o no difunde información clara y oportuna sobre los resultados de esta aplicación, que implica cientos de miles de millones de pesos.

Subejercicios y prioridades
La primera y más importante dimensión del problema que se suma hoy a la ineficaz conducción de política durante la crisis, es que se trata de un fenómeno sistémico y estructural. No se origina en esta administración, la precede, aunque ciertamente no se ha resuelto en casi tres años de este gobierno.

Por una parte, desde hace varios años las estimaciones de la Secretaría de Hacienda varían significativamente de lo observado. En ningún caso la variación ha sido tan significativa como este año, pero siempre ha representado variaciones de entre 5 y 20% de lo recaudado sobre lo estimado, así como en el precio del petróleo.

En el primer trimestre, ello ha representado una caída de 54,000 millones de pesos, ocasionada por la disminución en el precio de la mezcla del crudo pero también por la baja recaudación por concepto de ISR y IETU. Aun descontando las coberturas que contrató Hacienda, los ingresos presupuestarios serían mucho menores que los programados.

Ello se debe, principalmente, a la sobreestimación del crecimiento económico, que ahora se prevé caerá entre 6 y 8% (muy lejos de la estimación original de crecimiento y la revisión que preveía una caída de 1.6%). Con esta base, es de esperarse que la insuficiencia recaudatoria prevalezca. Debemos esperar un magro presupuesto 2010, con recortes respecto de 2009 por entre 200,000 y 300,000 millones de pesos (alrededor de 10% del presupuesto devengado). De hecho, ya se anunciaron varios recortes a áreas no prioritarias hace algunas semanas. Esto representa un problema adicional porque no sabemos qué esperar ni en términos de las estimaciones de ingreso, ni en términos de presupuesto, ni en términos del ejercicio de recursos en áreas prioritarias. O bien sí sabemos, pero ya no le creemos a Hacienda.

Analicemos el ejercicio de recursos en áreas prioritarias. Uno de los problemas asociados con el cálculo y la instrumentación de políticas, evidente en años recientes, es el de los subejercicios. Desde hace varios años se subejercen crónica y persistentemente recursos destinados a actividades que, en teoría, son prioridad, incluyendo atención a la salud, apoyo al campo, programas de atención a grupos vulnerables y desarrollo de infraestructura. Y estos recursos no son menores. La Secretaría de Salud subejerció 2,439 millones de pesos en 2007, y aunque en 2008 ejerció más de lo originalmente propuesto, no pudo ejercer 93% de los recursos que serían destinados a infraestructura en salud.

De este ramo depende que los más de 10 millones de personas sin acceso a servicios de salud puedan, eventualmente, contar con acceso a servicios básicos. Vaya si no debería ser una prioridad.

Hay otros ejemplos, como el de la Secretaría de Agricultura, que subejerció recursos superiores a los 2,855 millones de pesos de 2006a 2008, y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que en 2008 subejerció 9,711 millones de pesos, 19% de su presupuesto. Pero es sumamente grave el caso de las políticas de combate a la pobreza, con más de 16,000 millones de pesos subejercidos de 2005 a la fecha.

De forma que debemos tener cuidado con los recortes en 2009 y con el enfoque de las medidas para ajustar el gasto en 2010. La persistencia en el tiempo de estos subejercicios es un indicio de que no se han realizado ajustes para ejercer el máximo de recursos disponibles a estas áreas prioritarias. Y por supuesto, la verdad incómoda que aquí se intuye es que éstas “no son prioridades”. Las prioridades están en otra parte.

Opacidad en acciones para mitigar la crisis
El panorama hacia 2010 es magro: debemos esperar recortes importantes, pero también porque es seguro que no se prioricen sectores relevantes ni se reactive la economía.

La estrategia del gobierno para mitigar la crisis tiene diversos componentes, muchos de los cuales no se dieron a conocer con detalle. Entre ellos destacan la inversión en infraestructura, que contrarresta el ciclo económico, y el apoyo directo e indirecto a la industria y a las pyme.

En cuanto a la inversión en infraestructura, los subejercicios ya mencionados se mantienen en 2009, con un monto de 3,300 millones de pesos en el primer trimestre. Y a éste se suma un problema más grave de opacidad. Dado que la mayor parte de los recursos destinados a infraestructura se ejercen por medio de un fideicomiso –el Fideicomiso Nacional para el Desarrollo de Infraestructura (Fonadin), administrado por Banobras– y dado que los requerimientos de información asociados a este fideicomiso son distintos al presupuesto, es imposible saber a ciencia cierta y con regularidad cuántos de los recursos disponibles se han ejercido. Y esta falta de información no se circunscribe a fideicomisos. Pese a ser prioridades en su agenda, la administración no ha detallado información oportuna de sus estrategias de combate a la crisis. Hoy en día es prácticamente imposible saber cuánto de los recursos previstos se ha ejercido, con qué resultados. A diferencia de otros países con sistemas modernos de información focalizada, en México estos datos no se tienen ni siquiera de forma global, ya no digamos en tiempo real.

Esto me lleva al último punto o dimensión del problema: el Congreso tampoco hace su trabajo porque no ha querido (o podido) demandar al gobierno información oportuna para sus funciones de control. Lejos de ello, hoy muchas oficinas en San Lázaro están cerradas y selladas. Que alguien más resuelva los problemas, que alguien más entienda la dimensión de la crisis y la importancia de reconvenir y conducir el proceso de a tientas y a locas de la SHCP. Ellos están ocupados ejerciendo recursos millonarios en lo que realmente les importa: la elección.

Apechuguemos, pues, nosotros. Y vamos ejerciendo presión para poder salir del paso.