Aduanas <br>La maldición del comercio e
Desconocimiento de la ley por parte de los empleados aduanales, corrupción, burocracia, modificaciones de forma y no de fondo, problemas de legislación e interpretación, responsabilidades no claramente delimitadas y juicios legales que duran años, son algunos de los puntos vulnerables de una parte del sistema aduanero mexicano y su recién estrenada ley (vigente desde el 1o. de julio pasado).
-
Aun cuando, pese a múltiples esfuerzos, EXPANSIÓN no logró una entrevista con Juan Manuel Rodríguez Cid, administrador de Normatividad y Procedimientos Legales de Comercio Exterior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), se destaca un párrafo respecto de la ley en su libro -Testimonios de una generación: “Todas las reformas que sufrió la Ley Aduanera tienen como principal objetivo el que las relaciones entre importadores, -exportadores y la autoridad aduanera sean lo más transparentes posibles...”
-
La ley y sus aristas
-La historia en materia aduanal en el país tiene dos aristas. La primera de carácter legal y la segunda operativo.
-
En materia legal, el origen de la nueva disposición se ubica en 1982, cuando fue abrogado el Código Aduanero —el cual se encontraba vigente desde el 1º de enero de 1952— dando a luz la Ley Aduanera que rigió desde 1983 a 1988, siendo objeto, posteriormente, de múltiples modificaciones, junto con su reglamento. En ese lapso, y en la medida en que el reglamento se robustecía, fue necesario reordenar los artículos. Dicho reordenamiento pasó a constituir la actual legislación.
-
En cuanto a su operatividad, se buscó que la nueva ley resolviera una serie de asuntos en materia aduanal. Por ejemplo, la participación de México en el GATT contribuyó en gran medida a que la multiplicidad de requisitos que pesaban sobre las importaciones se liberaran y, por ende, las aduanas nacionales fueron rebasadas en su capacidad de funcionamiento. La primera medida que se tomó para reformar el sistema —por parte del entonces secretario de Hacienda, Pedro Aspe Armella— fue adscribir la Dirección General de Aduanas, entonces dependiente de la SHCP, a la Subsecretaría de Ingresos.
-
Como segundo paso, se depositó la responsabilidad de vigilancia y control en materia aduanera en seis oficinas gubernamentales —Subsecretarías de Ingresos, Administraciones Generales de Aduanas, de Auditoría Fiscal, de Recaudación, Jurídica de Ingresos y la Oficialía Mayor— para “descentralizar” los movimientos aduanales. Sin embargo, todas estas dependencias son autoridad en la materia, lo cual ha generado un sinnúmero de problemas.
-
Por lo tanto, ¿se ha modernizado realmente el sistema aduanero? ¿En qué medida responden las modificaciones de ley a las necesidades de los importadores y exportadores? ¿La nueva disposición favorece o no el libre comercio? ¿Protege al particular frente a ciertos actos arbitrarios del gobierno?
-
Economicista e insensible
-Manuel Silva Fuentes, doctor en Finanzas Públicas y abogado litigante en asuntos -aduanales, es categórico con respecto a las recientes modificaciones: “Es una ley estrictamente economicista. Es de todos conocido que en el sexenio de Carlos Salinas los tecnócratas tomaron posiciones importantes dentro de casi todas las esferas de la vida nacional, no así los juristas. De hecho, éstos últimos fueron la excepción”.
-
Cuando se trata de legislar en cualquier tipo de materia, dice, es muy importante contemplar no sólo los fenómenos económicos sino también los sociales, y quien legisla tiene que ser altamente sensible “para que una disposición legal lleve esa condición de sensibilidad del sector social a donde va dirigida”. Piensa que los economistas que legislaron en esta materia desconocieron las técnicas necesarias para formar lineamientos claros y objetivos que pudieran aplicarse transparentemente, “y su incursión en este ámbito demostró su poco entendimiento en materia de leyes”.
-
Y esto no es todo, según Silva. Explica que, aun cuando las autoridades hacendarias decidieron “descentralizar” las actividades aduanales para evitar, entre otras cosas, la corrupción, ahora resulta que el nuevo grupo de dependencias -controladoras carecen de personal capacitado para dar seguimiento correcto a trámites y procedimientos; “y aún más: la propia autoridad no es clara en la aplicación ni en la interpretación de la ley”. Según él, la ignorancia del propio personal de aduanas da pie a la corrupción, “la cual no se ha eliminado: el sistema aduanero adolece de fisuras y fugas legales que permiten actos ilícitos”.
-
El problema de la corrupción es, así, el fantasma que se oculta en los instersticios de la ley: a mayor desconocimiento de una de las partes, mayor posibilidad de actos ilícitos; a mayor confusión en la interpretación de la ley, más comisión de actos arbitrarios; mientras mayor participación o poder tengan determinadas dependencias, mayores actos de impunidad gubernamental frente a las personas en particular.
-
“Telex mata ley”
-En su función de litigante, Silva señala que pareciera que quienes conocen esta ley tienen más capacidad para actuar conforme a sus lineamientos. “Sin embargo, los resultados que obtenemos no son satisfactorios debido a que no hay armonía entre la legislación aduanera y la práctica; la política interna de cada secretaría o dependencia impone sus puntos de vista en función de lo que tienen en sus manos”.
-
Y es que el “coco” de los litigantes, como de los agentes aduanales y de los mismos empleados, es lo que conocen como “Telex mata ley”. Sí, porque, independientemente de los grandes problemas que implica la interpretación y aplicación de la ley, las dependencias gubernamentales expiden telex cuyas disposiciones en muchos casos contradicen lo estipulado por las autoridades aduanales y son, al decir del agente aduanal Jesús Alberto Marina, arbitrarias y agresivas.
-
El desorden es tal, añade, que “en muchos casos nosotros conocemos los telex primero, antes que los empleados aduanales”. Por otra parte, para defender a importadores o -exportadores, los abogados se ven en la necesidad de desprender determinados párrafos o artículos de esas disposiciones emitidas por cualquier autoridad aduanera.
-
Por otra parte, hay un acuerdo casi unánime respecto de la dificultad para que estas leyes aduanales —economicistas— puedan ser aplicadas. Felipe Boheler, jefe de la Oficina de Aranceles, Impuestos y Derechos de la Comisión Federal de Electricidad y ex jefe de la Junta número 3 de la desaparecida Dirección General de Aduanas, sonríe al -preguntársele su opinión sobre la claridad de las nuevas modificaciones al sistema aduanero: “Aunque era una reforma necesaria, creo que es el mismo gato pero revolcado. No se entiende mucho; en los primeros artículos, donde deberían estipularse casos generales, se estipulan sólo casuísticos y es verdad que en muchas circunstancias ‘telex mata ley’”.
-
Añade que, en casos extremos, durante su gestión acudía al artículo 119 fracción 23, que era un recurso muy útil. Este dice: “La Dirección General de Aduanas puede resolver cualquier problema que no esté contemplado en la nueva ley aduanera”. A modo de chunga comenta: “En algunas ocasiones, y revisando la ley, me convierto en el abogado del diablo: comparo el reglamento anterior con la nueva ley aduanera y me doy cuenta de que sólo acomodaron en su lugar los artículos dispersos”.
-
En todo caso, opina que las nuevas disposiciones otorgan mayores facilidades a exportadores e importadores. “Han eliminado en gran parte la burocracia y la corrupción; hay un sinnúmero de trámites que van desde la forma de pago hasta el número de requisitos necesarios, mismos que se han facilitado. No olvidemos tampoco que reformas como el -desaduanamiento rápido de mercancías ha evitado robos o pérdidas que antaño no sólo implicaban grandes dificultades, sino mucho dinero.”
-
Agentes aduanales, preocupados
-Otro sector del sistema aduanero lo constituyen los agentes aduanales. Reunidos en asociaciones, de manera particular o simplemente como asesores, no esconden sus preocupaciones respecto de ciertos puntos no abordados por las autoridades aduanales: la delimitación de responsabilidades y el dúo burocracia-corrupción que, como se vio, es originado por la falta de conocimiento del sistema por parte de los empleados gubernamentales.
-
“Creo que fueron necesarias las adecuaciones —señala Marina—. Hoy, después de publicada la nueva ley, nos siguen llegando las reglas de carácter general que no fueron contempladas en su oportunidad”.
-
Empero, comenta que es muy diferente la teoría de la práctica. Pareciera, según él, que no hay un acuerdo explícito entre quienes hacen las reglas y quienes las practican. Aún así, piensa que las modificaciones a la ley sí fueron de fondo, aunque todavía hay un largo camino por recorrer. “Nos enfrentamos al problema de la delimitación de responsabilidades; este sistema fue hecho para responsabilizar al agente aduanal hasta de los actos o actividades de nuestros clientes y no puede formarse ese criterio de una manera tan general. Partimos desde la buena fe y de la credibilidad hacia nuestros clientes; nuestros principales problemas se presentan cuando, precisamente, se nos niega esa credibilidad —que no es una virtud— por parte de las autoridades hacendarias.”
-
La ley y el TLC
-Con la globalización de los mercados y el libre flujo de mercancías, los productos van y vienen, nuevas disposiciones aduaneras entran en vigor, las aduanas con infraestructuras deficientes requieren modernizarse, los mercados de los países subdesarrollados entran a la dinámica —aún inequitativa— de la economía mundial. En este sentido, la participación de México en tratados internacionales, al decir de muchos, no ha sido del todo satisfactoria para la economía nacional.
-
Silva argumenta: “Las disposiciones de los organismos internacionales de libre mercado favorecen en mayor medida a economías desarrolladas. En nuestro caso, me parece que su aplicación sin reservas ha sido contraproducente y en muchos casos catastrófica.” Dice, por ejemplo, que hay áreas del sector industrial que han desaparecido debido a la falta de contrapesos y que, si bien es cierto que es conveniente abrir las fronteras, también es indispensable proteger a los pequeños y medianos empresarios de las multinacionales altamente competitivas.
-
“Como lo anterior no se vislumbró —continúa—, ahora pagamos las consecuencias. Lo que México tiene que hacer es tomar lo mejor de las legislaciones de mercado internacional y adecuarlas a nuestras características. Tenemos que aplicar nuestros propios sistemas de la manera más transparente posible, con mayor interés aún, debido a que nuestra frontera norte colinda con el país más poderoso del mundo.”
-
Boheler va un poco más atrás del TLC: “Desde que México entró al GATT, los contrapesos no existieron. Nuestros mercados se inundaron con mercancía de mala calidad, las autoridades hacendarias no contemplaron normas al respecto ni disposiciones especiales que protegieran nuestro mercado. Ahora, la puesta en marcha del TLC no será más que un saqueo constante”.
-
La visión de Marina es más optimista: “En materia aduanal, la entrada a la dinámica del TLC ha sido benéfica y lo será también a largo plazo. Muchos importadores han sido beneficiados y para los exportadores es aún más fácil establecer negocios comerciales a nivel internacional”
-
Y los particulares, ¿qué?
-Otros puntos sensibles en materia aduanal son la recaudación de impuestos y la defensa del particular en contra de los actos arbitrarios de las autoridades aduaneras.
-
En cuanto a lo primero, ¿las aduanas deben ser sólo una fuente de recaudación de impuestos, o fungir más bien como termómetros de la economía nacional?
-
Silva, Boheler y Marina coinciden en que lo primero es una gran falacia. “Las aduanas no deben servir de instrumento para llenar las arcas del país —enfatiza Silva—. Cualquier ley aduanera debiera tener una finalidad extrafiscal, por ejemplo, lograr la puesta en marcha de ordenamientos jurídicos que vean por la economía, la cultura, la salud, la educación y la ecología de un país. La publicidad sobre la recaudación tributaria de las aduanas no es más que falta de visión, o un error en la concepción.”
-
Otra parte, muy importante —aducen los entrevistados—, es la defensa de un particular en problemas con las autoridades aduaneras, que ni siquiera está contemplada en la nueva ley. A decir de Silva, si se hiciera un recuento de los actos arbitrarios en contra de los particulares, la gente se llevaría una sorpresa poco grata. Y esto, agrega, se debe a que las políticas que sólo actúan sobre la recaudación derivan en “el famoso terrorismo fiscal”.
-
Para él, todo ordenamiento jurídico toma en cuenta la defensa del afectado; pero esta ley que deroga el antiguo reglamento no incluye ningún procedimiento para que el particular, afectado en su esfera jurídica, pueda defenderse. Las demás leyes lo especifican, menos ésta. “Existen en ella capítulos relacionados con las infracciones y allí se encuentra, no expresamente, el procedimiento de defensa del particular, pero prevalece más la infracción que dicho procedimiento; también hay artículos al respecto pero muy difíciles de entender, de modo que si el particular no es asesorado, se pierde. Todo porque quienes hicieron esta ley no creyeron necesario clarificar dicho aspecto.”
-
Silva, por ejemplo, tiene a su cargo casos en litigio donde sólo por un error administrativo —poco grave a su parecer— el juicio se ha alargado por más de cuatro años, sin que haya visos de solución a corto plazo.
-
Ciertamente, el panorama expuesto en materia aduanal no es halagüeño. Si se dejan de lado modificaciones importantes, las consecuencias no se harán esperar, concluyen según los entrevistados. La historia, sin embargo, apenas comienza.