El complicado trasfondo del Fobaproa
El problema ahora no es satanizar al Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), dicen los analistas, sino encontrar la forma más viable de manejar la impresionante cantidad de $552,500 millones de pesos (14.4% del PIB) que, quiérase o no, es una tangible realidad.
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Para el sistema financiero mexicano los años 90 han sido de privatizaciones, intervenciones, rescates, fusiones y ventas de entidades bancarias y no se ve la hora en que los bancos dejen de ser un fin para convertirse en un medio de desarrollo nacional. En este contexto, el Fobaproa (una idea que tiene 12 años de existencia) es el fideicomiso que el gobierno quiere emplear para poner orden en el complicado panorama financiero posterior a la crisis del 94 y, de paso, convencer a la opinión pública de que sus buenas intenciones sólo quieren poner punto final a esa década de vaivenes económicos.
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Sin embargo, el Congreso y algunos analistas financieros están convencidos de que las cosas no son tan sencillas y han puesto en la mira de sus debates la privatización de las entidades crediticias y la falta de vigilancia a la banca, ya privada, como los ejes sobre los cuales giran las cifras del Fobaproa.
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Mientras las autoridades hacendarias exigen que el problema no se politice, los medios nacionales ya se refieren al tema como “el mayor escándalo económico de los últimos decenios” y, de no encontrarse una pronta salida al problema, está en juego una posible transición pacífica para el año 2000. Es decir, en términos económicos podría repetirse una vez más la historia del desastre económico al final del sexenio de Ernesto Zedillo.
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MEZCLA EXPLOSIVA
-Para dar tranquilidad al sistema bancario del país se creó en 1986 el Fondo Nacional de Pretensión (Fonapre). Su misión era que los bancos garantizaran los recursos que captaban del público dado que está siempre latente el riesgo de incumplimiento por parte de los deudores.
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En 1990 el Fonapre fue sustituido por el Fobaproa y, aunque la idea era buena, nadie imaginaba en ese entonces la magnitud de la crisis que cuatro años después iba a arrasar con las finanzas del país.
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Eran los tiempos de una banca recién privatizada que muy pronto comenzó a emitir créditos en cantidades nada conservadoras y, en algunos casos, en condiciones poco claras. Para finales de 1994, el alza de las tasas de interés y la crisis económica revelaron de un duro golpe la realidad de los bancos: tenían serios problemas de capitalización por la imposibilidad de recuperar los préstamos otorgados.
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Además, el manejo político de la economía que el gobierno de Carlos Salinas mantuvo hasta el final de su sexenio (al demostrar su empecinamiento para mantener inamovible la paridad cambiaria) terminó de conformar el cóctel explosivo que llevó a México a una de sus más fuertes depresiones económicas del siglo.
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Y como el país tiene un sistema de garantía total a los ahorros del público, el gobierno tuvo que entrar en escena y utilizar al Fobaproa para sacar del atolladero a los bancos, por lo visto, a cualquier precio.
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“Hay que entender desde el principio la historia... Esta película es importante verla completa”, dice Martín Werner, subsecretario de Hacienda. Para el funcionario, hace falta información que permita entender que se trataba de “evitar el colapso del sistema bancario y del aparato productivo”. Es por eso que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) decidió proteger a los 13 millones de ahorradores a través de la adquisición de la deuda.
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Hasta este punto, las autoridades se llevaron las palmas de una buena parte de la opinión pública que veía con buenos ojos el rescate de las entidades financieras.
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AYUDAS GENEROSAS
-1995 fue el año en que el Fobaproa se “estrenó” con la compra de carteras crediticias de los bancos damnificados por la coyuntura que comenzó a gestarse desde su privatización. Por su parte, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) también se vio obligada a tomar medidas y decretó la intervención gerencial de algunos bancos. ¿Los motivos? La incapacidad de los dueños para recapitalizar a las instituciones o por haber incurrido en actos fraudulentos.
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Sin hacer distingos entre cartera buena o mala, el Fobaproa tendió sus generosas manos a los bancos y decidió rescatarles sin condicionante alguna. Las decisiones de compra de cartera fueron tomadas, afirma la SHCP, por un comité compuesto por cuatro funcionarios de Hacienda, tres del Banco de México y dos de la CNBV.
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Para realizar el rescate se emplearon dos esquemas. Uno, a través de la compra de carteras dentro de un programa de capitalización. Según Javier Arrigunaga, presidente del Fobaproa, los favorecidos fueron los bancos que optaron por buscar nuevos recursos y a los que el polémico fideicomiso benefició con la fórmula del “2x1”, es decir, por cada $2 pesos de compra de cartera los accionistas o socios de los bancos debían aportar $1 peso de capital nuevo.
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(Aunque en realidad la relación de la ayuda pasó a depender del diagnóstico que efectuó la SHCP. Así, algunos bancos fueron beneficiados por relación 3x1, 5x1 y hasta 9x1, como fue el caso del hoy Banco Santander Mexicano.) Bajo este esquema, los banqueros tenían la oportunidad de mantener el control de sus instituciones.
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El otro esquema, llamado de “saneamiento”, consistió en determinar que algunos bancos no podían continuar operando por su grave estado financiero. Se procedió a limpiar sus finanzas, intervenirlos y vendérselos a nuevos accionistas, principalmente extranjeros. De tal forma que el nuevo esquema bancario en México comprende a una veintena de instituciones foráneas y sólo menos de la mitad de nacionales.
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El hecho de vender los bancos saneados a instituciones extranjeras produjo recelos a los que Arrigunaga pronto respondió: “Justamente lo que se quería era lograr la percepción de que había inversión extranjera deseosa de participar en el capital de instituciones mexicanas. Si la compra hubiera sido por parte de una institución mexicana, se hubiera interpretado como que ésta también estaba en situación de debilidad y que nada iba a aportar que se hiciera cargo de la otra.”
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No obstante el legítimo deseo de buscar respaldos internacionales al rescate, banqueros nacionales consideran que se trata de una competencia desleal porque mientras ellos sortearon la crisis con base en grandes esfuerzos, las instituciones extranjeras tuvieron la oportunidad de entrar a la banca nacional en un momento de depresión y en el que los precios eran más bajos, cosa que les permitió comprar uno a uno el capital y no en números múltiplos de valor en libros, como suele ser común.
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De esta forma, la dependencia que comanda Ángel Gurría ahora posee una cartera en la que están incluidos 440,000 créditos. En ellos hay empresas, ranchos, inmuebles y maquinaria, es decir, todo lo que el deudor dejó en garantía y que luego la banca embargó. También hay cerca de 600 créditos corporativos. Se trata de aquellos contratados por más de $50 millones de pesos, como los adquiridos por Sidek, Camino Real, Latinlac, Cintra, Salinas y Rocha y Synkro, entre otras firmas.
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Los créditos que conforman los recursos del Fobaproa ascienden a $552,500 millones de pesos, repartidos en un 70% de recursos destinados a bancos intervenidos (Unión, Cremi, Banorie, Bancen, Banpaís, Capital y Confía), un 20% utilizado en compras de cartera que el Fobaproa utilizó como forma de capitalizarlos (Banamex, Bancomer, Banorte, Mercantil Probursa) y un 10% empleado en programas específicos de capitalización.
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Así, el Fobaproa se ha convertido en la empresa de origen estatal más grande de Latinoamérica, porque tiene activos por más de $25,800 millones de dólares y pasivos superiores a $65,200 millones.
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ORFANDAD LEGAL
-Una vez contraída la deuda, el problema ahora es cómo darle salida de forma que sea lo menos onerosa para los ciudadanos. En el intento de continuar con sus buenas intenciones, la SHCP quiere consolidar los pasivos del Fobaproa que jurídicamente no están considerados como deuda pública, aunque lo son de facto porque fueron contratados bajo el aval del gobierno federal.
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“Esos pasivos ya están en los balances de los bancos. Sin embargo, no son pasivos líquidos, no son títulos negociables y, en el momento en que los consolidemos como deuda pública, lo que haría el gobierno federal es programar esos pagos de la mejor manera en el tiempo y a mejores tasas”, argumenta Werner. Sin embargo, muchos legisladores piensan que la cosa no tiene que ser como dice el subsecretario de Hacienda. Para el diputado Alfonso Ramírez, del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y miembro de la Comisión de Hacienda de la Cámara baja, las autoridades cometieron un error al haber otorgado garantías a cualquier tipo de acciones y que su conversión a deuda pública no puede efectuarse porque se violaría la Ley de Deuda Pública que sólo permite contratarla cuando los recursos “sean para proyectos productivos, para procesos de regulación monetaria o situaciones de emergencia declaradas según el artículo 29 de la Constitución”.
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Hacienda sólo se ha limitado a advertir que de no aprobarse la iniciativa presidencial que establezca el marco legal para iniciar lo antes posible la recuperación de tales activos bancarios, la suma costará, adicionalmente, por lo menos $5,000 millones de pesos al año. El caso es que el asunto, que significa un costo fiscal per cápita de $27,000 pesos, ya no tiene marcha atrás.
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Pero el Congreso, de mayoría opositora, está decidido a ir con todo contra el Ejecutivo. Y, en una actitud que para algunos raya en el revanchismo político, ha sacado a relucir aspectos oscuros que se habían mantenido en el trasfondo del Fobaproa.
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Lo que sorprende en esta cruzada por evitar dejarle manos libres al Ejecutivo es que hasta los legisladores priístas (la minoría) han dejado claro que no están dispuestos a que se haga un “borrón y cuenta nueva”, semejante a los casos de saneamiento en instituciones como Nafinsa, BNCI o Banco Obrero, en los que nunca se deslindaron responsabilidades.
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Las voces unísonas del Congreso cuestionan ahora el proceso de privatización bancaria como un pésimo negocio para el gobierno. Mientras el ejecutivo justificó la venta de los bancos por un monto de $37,857 millones de pesos (de los cuales se restan $1,382 millones que, tras auditorías, el gobierno tuvo que devolver a los compradores) para destinarlos...a la disminución de la deuda pública, resulta que al cabo de menos de una década el mismo gobierno los rescata a un precio cinco veces mayor.
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“No se vigiló a quién se le entregaron los bancos. No es posible que de pronto digan que no sabían quiénes eran Carlos Cabal Peniche, Ángel Rodríguez o Jorge Lankenau si desde el principio dimos cuentas de qué tipo de pillos se trataba”, afirma el columnista financiero Alberto Barranco Chavarría.
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Los reclamos de la opinión pública han develado falta de previsión, desfalcos y corruptelas en el sector privado cuyas más publicitadas muestras fueron los casos de Unión y Cremi, con Carlos Cabal; de Asemex-Banpaís, con Ángel El Divino Rodríguez; en Banco Capital, de Jaime Weiss; las anomalías en Banco del Sureste, de Eduardo Creel; en Havre, de los Mariscal y las recientes triquiñuelas en Abaco-Confia, de Jorge Lankenau. “A todos ellos se les aceptó como banqueros simplemente porque pagaron un alto precio por ellos, pero nunca se cuidó la solvencia moral de los compradores”, explica Barranco.
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Ante las evidencias, Arrigunaga y Werner son reacios a reconocer que hubo “algunas” irregularidades en la privatización bancaria. Pero, si de algún consuelo sirve a los legisladores, el presidente de la CNBV, Eduardo Fernández, no tiene pudor en aceptar que “hubo errores. Y tan los hubo que algunas personas que ingresaron al sistema financiero no debieron haber ingresado”.
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El legislador Ramírez, categórico, sostiene que las autoridades “quieren tapar el pozo una vez ahogado el niño” y coincide con Barranco al señalar que las instituciones intervenidas y saneadas fueron puestas a la venta nuevamente sin licitación previa a grupos extranjeros y sin una base jurídica mínima para sustentar las operaciones.
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¿QUIÉN PAGA EL PATO?
-A decir de legisladores y analistas, el problema en sí no es el Fobaproa, sino la falta de reglas claras desde el inicio de su aplicación. Acusan también al gobierno de haber hecho un uso “discrecional” de los recursos, punto al que Werner y Arrigunaga responden que “no escondemos nada” y aseguran que toda la información sobre el proceso fue puesta en manos del Congreso en su oportunidad.
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Al menos, si en algo coinciden todos los entrevistados es en responder sobre quién absorberá los costos del Fobaproa: los mexicanos.
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Y ya se anuncian las primeras señales de los costos sociales del rescate bancario: “La petroquímica y la industria eléctrica están paradas, los créditos para bancos son inexistentes, es un gran quebranto para la salud social del país”, dice Barranco. A ello se suman los recortes a los programas de atención social por los cuales Enrique del Val renunció en días pasados a la Subsecretaría de Desarrollo Regional de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Del Val asegura que, en el discurso, el gobierno no suspende programas sociales, aunque sí les recorta presupuesto y concluye: “Ha habido muchas discusiones con Hacienda respecto de lo que es y debe ser la política social.”
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Las discrepancias resurgen en la forma de mirar las connotaciones éticas que ello implica. Para Hacienda, el Fobaproa se trata de algo doloroso pero ante lo que se debe actuar de forma rápida y aprobar las iniciativas presidenciales. Para los legisladores el camino es primero deslindar responsabilidades y sobre las iniciativas de reformas ya se verá después.
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“El gobierno actúa de una forma equivocada, porque en la medida en que se castiguen los delitos bancarios, en esa medida habrá más confianza en el sistema financiero del país”, dice Barranco.
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Ahora los legisladores parecen llenos de determinación. Tanta que el Congreso decidió que el pasado periodo ordinario de sesiones era un lapso demasiado breve para discutir tan importantes asuntos y decidió aplazar el trabajo hasta el próximo, que comenzará en septiembre. Increíble, pero cierto: los legisladores ni siquiera abrieron la posibilidad de un periodo extraordinario antes del otoño. Ramírez no duda en anunciar que “esto fue un triunfo para el país, porque el presidente tuvo que entender que sus tiempos no son los del Congreso, ni sus tiempos no son los tiempos del país.”
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Este panorama ya suscita los más animados comentarios que prevén intensas y acaloradas discusiones sobre el Fobaproa en los recintos del Congreso. Discusión que se agravará, para mala suerte del gobierno, porque coincidirá una vez más con el debate acerca de la aprobación de la miscelánea fiscal. Es decir, el Ejecutivo la tendrá doblemente difícil para el próximo periodo legislativo. Mientras tanto, Hacienda y Fobaproa ya realizan intensas campañas de cabildeo destinadas a convencer a los legisladores de las bondades de sus propuestas.
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PRIMEROS AUXILIOS
-¿Qué propone el Ejecutivo para dar los primeros pasos en la prevención de una nueva crisis financiera?
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Tres nuevas leyes: del Seguro de Depósitos, de la Entidad de Recuperación y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Además, la modificación de otras seis: la de Instituciones de Crédito, la del Banco de México, la de Agrupaciones Financieras, la del Mercado de Valores, la Orgánica de la Administración Pública Federal y la General de Deuda Pública.
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Con las propuestas se persigue eliminar restricciones para el capital accionario y así contribuir a la capitalización del sistema bancario. Con esto se abrirán las puertas a una mayor participación de la banca extranjera.
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También se prevé una mayor participación del mismo Congreso en la definición del marco de actuación del Ejecutivo en el sector y en la evaluación de las acciones que conlleven un costo fiscal.
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Las propuestas buscan convencer de que sólo con su aprobación se conseguirá reducir la posibilidad de una nueva crisis bancaria y establecer un marco legal que permita un manejo más eficiente de los activos y pasivos del Fobaproa.
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Si todo resulta como lo quiere el Ejecutivo, el Fobaproa dejará de ser el beneficiario de los poco más de $400,000 millones de pesos de cartera bruta del sistema bancario que, por la imposibilidad de crear una estructura paralela a la banca capaz de administrar los activos, ha permanecido en las instituciones que fueron intervenidas y en las que vendieron sus carteras. Esto significa terminar con la incapacidad del Fobaproa para administrar directamente los créditos, documentos que tienen un vencimiento a 10 años y en los que la gran mayoría ya han transcurrido tres.
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La CNBV pasará a la jurisdicción del Banco de México para darle autonomía y ayudar a que sus decisiones “no se confundan con motivos de índole política”, dice el presidente de la institución. Para Fernández no es “lógico” que la CNBV sea juez y parte y “vigile a la banca de desarrollo y, a su vez, la propia banca dependa del propio secretario de Hacienda”. Por su parte, el Banco de México asumiría la responsabilidad de la política cambiaria (hasta ahora en poder de la SHCP) para evitar “manipulaciones” en el tipo de cambio con fines políticos.
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En cuanto al Fobaproa, éste se dividirá en dos entidades. Una será la Entidad de Recuperación, que será una figura especializada en cobrar o vender los activos. Y otra, el Seguro de Depósitos, que cubrirá sólo a los pequeños y medianos ahorradores con un proceso gradual de disminución de la cobertura hasta quedar en 500,000 UDIs por cuentahabiente en cada institución.
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Así, la SHPC pretende mantener la confianza en el sistema financiero y obligar a los ahorradores a ser selectivos en la elección de instituciones. A éstas también se les hará comprender que deben tener un mayor control de su posición de riesgos.
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“Todos hemos aprendido a manejar distinto el crédito en este país: las autoridades, en la supervisión; las entidades, en el otorgamiento, y los acreditados, en cómo tomar el crédito. Se está formando una nueva cultura de crédito en México”, afirma Werner.
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En los planes de Hacienda se tiene previsto también que el patrimonio del Fobaproa se divida en activos cuya venta recupere parte de los recursos vía un mandato expreso y los pasivos que habrán de asumirse como deuda pública directa (misma que se incrementaría de 26 a 41% del PIB).
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No obstante el estudiado plan, la SHPC ha sido clara en aceptar que del total de activos que conforman el Fobaproa, sólo 30% (poco más de $100,000 millones de pesos) podrá ser recuperado, porque lo demás “es cartera de muy mala calidad”, dijo Werner a los diputados.
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Por lo que se refiere a las dos nuevas entidades que posiblemente sustituirán al Fobaproa, Barranco es optimista, pero condiciona su éxito a que la gente adquiera una nueva cultura financiera para hacer uso del Seguro de Depósitos y, en lo que toca a la Entidad de Recuperación, todo dependerá de que “se verifique qué tan sano es lo que se está vendiendo” porque, como ya lo ha documentado el analista en su espacio del diario Reforma, “hay casos en los que se quisieron vender los activos y los compradores se percataron de que no valían lo que pagaron y conste que habían pagado 49% del valor real”.
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HISTORIA PARA RATO
-Con todo, las posiciones encontradas entre el Ejecutivo y el Congreso prometen muchos capítulos más en lo que resta del año.
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Lo que busca Hacienda, según Werner, es “crear un aparato institucional para llegar a una transición política en el año 2000 que evite a toda costa esos vaivenes económicos que tan caros han sido para el país”.
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El problema estriba en que el Congreso está decidido a no dejarle tan llano el camino al gobierno. Y, a pesar de que el presidente de la CNBV acepta que una gran falla de la institución fue no haber vigilado la actuación de la banca privada, los legisladores piden que rueden cabezas, más de las que ya han sido cortadas. Y las autoridades parecen dispuestas a complacer en todo al Congreso, pero sobre la marcha. Primero las reformas propuestas y luego seguirán las averiguaciones.
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En juego están el futuro del sistema financiero mexicano y la credibilidad del Congreso. Intereses que chocan abruptamente y que Arrigunaga atribuye a que “el Fobaproa vino a ser el receptáculo de los efectos de la crisis, por eso las cifras son de la magnitud de la que hablamos y el asunto se politizó”.
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También en juego queda el resto del sexenio de Zedillo, quien deberá evitar el acostumbrado desastre financiero al término del periodo presidencial y a quien aún le queda en la agenda un pendiente con el Congreso: las reformas a la Ley Federal del Trabajo. Sin embargo, la oposición congresista ya ha echado la suerte del presidente: “Pase lo que pase, el gobierno de Zedillo va a quedar marcado por dos estigmas: Chiapas y el Fobaproa”, aseguran.