El largo camino a la autonomía
El Banco de México ha tenido un largo y accidentado periplo antes de llegar a su situación actual de órgano autónomo de Estado, una figura novedosa en México y todavía muy escasa porque sólo halla concreción en Banxico y en el Instituto Federal Electoral (IFE).
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Hay quienes piensan que una autonomía similar deberían tener instituciones como el ministerio público, el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. También está prevista esa facultad para la Auditoría Superior de la Federación, un órgano cuya creación –propuesta por el presidente Ernesto Zedillo– está congelada en el Congreso de la Unión.
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La autonomía del Banco de México ha sido, desde 1993 en que se aprobó, la gran novedad en materia monetaria. Sin embargo, se trata de una autonomía relativa, incompleta, por las razones que se apuntan más adelante. Algo similar ocurre con el IFE, donde su autonomía política no corre paralela a la presupuestaria. En México aún no se decide el otorgamiento de independencia completa a instituciones que la requieren, si bien en el caso de Banxico hay intenciones de ampliarla y fortalecerla, según ha anunciado el propio presidente de la República.
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VAIVENES EN 80 AÑOS
-Mucha agua ha corrido bajo el puente desde que los constituyentes de 1917 decidieron acabar con la anarquía en la emisión de billetes –de la cual se encargaban diversas instituciones privadas– y otorgar esa facultad a un banco bajo control del gobierno.
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Se inició entonces la que habría de ser una larga y polémica discusión. ¿Debía crearse un banco estatal o bien constituirse uno controlado por el gobierno y en el que hubiera participación privada? Los constituyentes resolvieron el dilema estableciendo en la carta magna que “el banco emisor debía estar controlado por el gobierno federal, dejando que la legislación secundaria determinara la naturaleza y el alcance de dicho control”.
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La ley que creó el Banco de México habría de expedirse mucho tiempo después del Congreso Constituyente, en 1925, cuando Plutarco Elías Calles era presidente de la República y en cuyo primer año de gobierno, como apunta Leopoldo Solís en su libro La realidad económica mexicana: retrovisión y perspectiva, se crearon tres instituciones esenciales de la política económica: el banco central, la Comisión Nacional de Caminos y la Comisión Nacional de Irrigación. En la exposición de motivos de la iniciativa callista se reflejó la polémica sobre la naturaleza de la institución emisora de papel moneda: “En un banco controlado por el gobierno hay el gravísimo peligro de que el interés político pueda predominar en un momento dado sobre el interés público”, decía.
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Aquella ley intentó conciliar el control gubernamental establecido por la Constitución con una cierta autonomía. Se le concedió participación al sector privado, pero se aseguró el control gubernamental mediante tres hechos: se asignó al Poder Ejecutivo una mayoría en el capital del banco; se otorgó al Presidente la facultad de nombrar a la mayor parte de los integrantes del consejo de administración y a la Secretaría de Hacienda el derecho de veto sobre determinadas resoluciones de la institución. Sin embargo, la ley estableció fuertes limitaciones a la emisión de billetes y al financiamiento de Banxico al gobierno.
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En los siguientes años hubo un estira y afloja en cuanto a la emisión de billetes y el financiamiento al gobierno. En 1936 se hicieron más severos los requisitos para ese fin, pero en 1938 se flexibilizaron y en 1941 se ratificó tal flexibilización. Ésta, en la práctica, permitió que en ciertas épocas se abusara del financiamiento del banco central al gobierno federal, que controlaba al banco, pues podía nombrar y remover, de manera discrecional, a la mayoría de los miembros de su consejo de administración, así como al director general.
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Después de otros vaivenes en el Banco de México, en 1982 la casi totalidad de su capital quedó –directa o indirectamente– en poder del gobierno federal como consecuencia de la estatización de la banca por el presidente José López Portillo, situación que habría de cambiar con la reprivatización bancaria decretada por el presidente Carlos Salinas de Gortari.
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LA AUTONOMÍA Y EL OBJETIVO PRIORITARIO
-Es del mismo Salinas de Gortari la iniciativa que, aprobada por el Congreso, otorgó la autonomía formal al Banco de México, carácter que se incorporó en 1993 al artículo 28 de la Constitución Política. La reforma constitucional dio al banco central el mandato expreso de “procurar la estabilidad del poder adquisitivo” del peso como objetivo prioritario y señaló que “ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento”.
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Además, en la ley reglamentaria aprobada en diciembre del mismo 1993 se estableció que el instituto central sólo podrá otorgar créditos al gobierno por un máximo de 1.5% del Presupuesto de Egresos de la Federación, “salvo que, por circunstancias extraordinarias, aumenten considerablemente las diferencias temporales entre los ingresos y los gastos públicos”.
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Con pocas excepciones, la autonomía del Banco de México fue bien recibida en el ámbito nacional y en el internacional. “El Banco de México tendrá mucha más autonomía que el propio Bundesbank”, dijo en agosto de 1993 un miembro de la Junta Directiva del Deutsche Bundesbank, Günter Storch, quien explicó que en México la autonomía del banco central quedó inscrita en la Constitución, en tanto que en Alemania está avalada sólo por una ley de carácter federal (El Economista, viernes 20 de agosto de 1993).
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Sin embargo, la ley reglamentaria limita en la práctica esa autonomía, pues en materia cambiaria prácticamente deja la última palabra al secretario de Hacienda, quien preside las sesiones de la Comisión de Cambios, integrada por representantes de esa secretaría y de Banxico. Eso quedó claro en diciembre de 1994, cuando vino la megadevaluación de la moneda.
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Otra limitación es el hecho de que sea el presidente de la República quien nombre a los miembros de la Junta de Gobierno del instituto central –y por tanto al gobernador– con aprobación del Senado o de la Comisión Permanente.
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Se espera que estas limitaciones se modifiquen próximamente de tal forma que se vigorice la autonomía del Banco de México, que -desde el primer día de 1998 tiene nuevo gobernador en la persona del ex secretario de Hacienda Guillermo Ortiz Martínez, quien sustituyó al ya legendario Miguel Mancera Aguayo, cuyo periodo concluyó el 31 de diciembre de 1997.