Los extravíos de la economía mexicana
Para reencontrar el camino del desarrollo sostenido con equidad –superando las deficiencias estructurales de la estrategia sustitutiva de importaciones, las fallas macroeconómicas del “populismo”, así como los excesos y fallas estructurales y macroeconómicas del modelo neoliberal– México deberá desplegar una nueva estrategia económica capaz de lograr simultáneamente los grandes objetivos macroeconómicos (estabilidad de precios, finanzas públicas sanas, equilibrio externo y crecimiento económico), cumpliendo al mismo tiempo los grandes objetivos del desarrollo humano (nutrición, salud, vivienda, educación, capacitación laboral y equidad social) y afrontando exitosamente los grandes retos del desarrollo de la planta productiva (que incluyen su expansión, diversificación y tecnificación, la resuelta reducción de las desigualdades entre los sectores y ramas de la producción, así como la promoción de la eficiente articulación interna de la planta productiva), bajo un marco de preservación y mejoramiento ambiental.
- Ahora bien, atendidas las evidencias empíricas de nuestra historia económica reciente, las realidades del entorno económico internacional y las experiencias de naciones de desarrollo económico exitoso, los principios e instrumentos fundamentales de una nueva estrategia de desarrollo sostenido con equidad, viable y adecuada para México, pueden resumirse, a nuestro juicio, en los siguientes puntos:
- Primero: Una política cambiaria activa cuyo objetivo prioritario sea contribuir al equilibrio sostenible de las cuentas externas y, eo ipso, que evite en el futuro una nueva sobrevaluación del peso. Definiendo como tipo de cambio de equilibrio la paridad peso/ dólar estadounidense que se observa cuando la balanza comercial sin maquiladoras se encuentra en equilibrio, lo que indica que la planta productiva mexicana es globalmente competitiva con esa tasa de cambio –situación que se observó en el año 1988 (bajo las actuales condiciones de apertura comercial, que ya entonces se había realizado) y nuevamente en el primer semestre de 1996 (aun descontando los ingresos extraordinarios procedentes de los sobreprecios que alcanzó el petróleo en ese semestre)– dicha paridad peso/dólar debe ser adoptada como piso cambiario. Manteniendo el régimen de flotación de la paridad hacia arriba, el Banco de México debe evitar –simplemente comprando dólares y fortaleciendo de paso su reserva de divisas (controlando, desde luego, los agregados monetarios)– que el precio del dólar baje del piso cambiario, ajustando este piso periódicamente conforme a la diferencia entre las tasas de inflación mexicana y estadounidense. De esta manera, dispondremos de una política cambiaria que no sólo permitirá mantener la competitividad agregada de la planta productiva mexicana, sino también hará predecible el tipo de cambio, reducirá drásticamente los espacios de la especulación monetaria, otorgará certidumbre a las inversiones, así como realismo y permanencia al proceso de estabilización de los precios, contribuyendo como poderoso factor al equilibrio sostenible de las cuentas externas y, eo ipso, al crecimiento sostenido de la economía mexicana.
- Segundo: Una política comercial pragmática, que utilice al máximo los márgenes de maniobra para regular nuestro comercio exterior, aplicando (exactamente igual a como proceden –aunque no lo prediquen– Estados Unidos, Canadá y los demás países con desarrollo exitoso) aranceles, normas técnicas, salvaguardas y disposiciones contra prácticas desleales de comercio, a los cuales tenemos derecho en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y como parte contratante de la OMC, además de aplicar órdenes de mercadeo y restricciones cuantitativas habitualmente aplicadas por los países desarrollados. No se trata de regresar al proteccionismo comercial exagerado de los años 70, sino de racionalizar la apertura comercial, subordinándola a una política industrial que estimule el desarrollo armónico del aparato productivo nacional, elevando su articulación interna y aminorando las desigualdades en su desarrollo.
- Lo anterior, sin demérito de emprender –sin prisas, pero sin omisiones– una renegociación del TLCAN, a fin de imprimir a la integración económica de América del Norte un contenido más equitativo, similar al estilo europeo de integración económica. Recuérdese que, no obstante que las asimetrías entre los países que integran la Unión Europea (UE) no son tan grandes como las que existen entre México y sus socios de Norteamérica (donde el PIB per cápita de Estados Unidos y Canadá es siete veces mayor que el de México; mientras que el PIB per cápita de Alemania es apenas 8.3% superior al de la media de la UE y el de Grecia, el país más “atrasado” de la UE, es apenas 35.1% inferior a la media), la Unión Europea ha instituido fondos compensatorios (estructurales y de cohesión social), cuyo principio básico consiste en que los Estados aportan recursos a esos fondos en proporción a su riqueza (PIB per cápita) mientras que las regiones y países reciben apoyos en proporción a su atraso o pobreza relativa. El objetivo es la convergencia de los niveles de desarrollo económico y de bienestar social. En el TLCAN, en cambio, no hay un solo dólar de fondos compensatorios. Además, en la integración europea existe el libre flujo de mano de obra.
- Una reformulación del TLCAN sobre bases de mayor equidad debería, por tanto, encaminarse en cualquiera de las siguientes dos direcciones, por cierto no excluyentes: 1) que se reconozca la condición de México como país en desarrollo (condición que México tiene como parte contratante de la OMC), concediendo mayores márgenes de maniobra en políticas comerciales y de inversión, particularmente en áreas de la economía altamente relevantes por su importancia en la generación de empleos; 2) introducir fondos compensatorios al estilo de los estructurales y de cohesión social de la UE y establecer el libre flujo de mano de obra, imprimiendo a la integración norteamericana una clara visión de desarrollo humano.
- Tercero: Sanear las bases del financiamiento de nuestro desarrollo, desbrozando el camino para un nuevo ciclo largo de crecimiento económico sostenido. En este ámbito, el reto triple de una estrategia coherente consiste en: 1) elevar de manera sostenida el ahorro interno; 2) reducir la dependencia financiera externa; 3) prevenir y enfrentar eficientemente los eventuales choques externos, evitando su absorción directa en nuestra economía real, a costa de repetidas recesiones. Por ello, una estrategia consistente de financiamiento del desarrollo debe arrancar de la revisión de las políticas cambiarias y de comercio exterior (en el sentido antes propuesto) a fin de eliminar el déficit comercial sin maquiladoras y reducir significativamente el déficit de cuenta corriente, haciendo descender sostenidamente los requerimientos de ahorro externo. La palanca primordial para elevar el ahorro interno (que es, por definición, ahorro convertido en inversión física) consiste, al revés de la estrategia neoliberal, no en incentivar el ahorro financiero per se y la especulación financiera, sino en incentivar precisamente la inversión física (y, eo ipso, el crecimiento económico), subordinando la esfera financiera a los intereses superiores de la economía real. En consecuencia, el despliegue de una verdadera política industrial es herramienta fundamental para elevar sostenidamente el ahorro interno y la inversión. Además, la estricta regulación y supervisión del sistema financiero, a fin de incrementar la asignación del crédito hacia las prioridades del desarrollo, evitar prácticas oligopólicas que elevan desmedidamente los márgenes de intermediación financiera, instituir los incentivos adecuados para el manejo prudencial del ahorro financiero y ampliar los espacios de acción de la banca nacional de desarrollo, elevando su eficiencia, son componentes fundamentales de un renovado sistema financiero que sirva eficazmente a los intereses superiores del desarrollo de la economía real. Finalmente, para desactivar prudentemente los riesgos de choques en balanza de pagos, debemos hacernos cargo de que no está en nuestras manos decidir el nivel de las tasas de interés internacionales, ni los precios externos del petróleo, ni la dirección de los flujos financieros globales. Pero sí está en nuestras manos mantener en equilibrio nuestra balanza comercial sin maquiladoras, considerando este equilibrio como el primigenio, ordenador y sustentador en el largo plazo de los demás equilibrios externos. Además, un eficiente manejo cambiario elimina el factor de especulación monetaria, desactivando la causa más relevante de desequilibrio externo por fuga de capitales nacionales, así como causa principal de la volatilidad de la inversión extranjera líquida. Lo anterior, sin demérito de introducir restricciones administrativas –como en Chile– a la entrada y salida de inversiones de cartera.
- Cuarto: Una política de estabilidad de precios con desarrollo económico y preservación de los equilibrios externos, para lo cual: a) debe ponerse punto final a los fuertes brotes inflacionarios recurrentemente desencadenados por macrodevaluaciones traumáticas, acompañadas de alzas abruptas de precios y tarifas del sector público. Para ello, es necesario mantener un tipo de cambio real permanentemente competitivo y evitar desbordes imprudentes en las finanzas públicas, de manera que sea factible absorber eventuales choques externos, sin afectar la demanda agregada real del sector público, evitando de este modo las típicas secuelas negativas sobre la actividad económica privada y agregada; b) evitar sobrerreacciones monetarias y fiscales –como respuestas exageradas a episodios de inestabilidad financiera– que afectan súbitamente la demanda agregada real y socaban la dinámica del crecimiento; c) la concertación como método para reducir el componente inercial de la inflación, coordinando y armonizando las expectativas, debe ser retomada. Sin embargo, habida cuenta de la experiencia de los “pactos” –de consecuencias adversas para trabajadores asalariados y productores rurales, así como para la competitividad cambiaria– la futura concertación sobre expectativas inflacionarias debe evitar utilizar, como precios guía, los salarios, los precios agrícolas y el tipo de cambio.
- Quinto: Finanzas públicas sanas para el desarrollo económico con equidad, concepto que implica: 1) una política de gasto público dirigida a impulsar el progreso económico, humano y ambiental sobre un horizonte de planeación de largo plazo, atendiendo rezagos productivos y fomentando sectores y áreas estratégicas y prioritarias, particularmente la formación de recursos humanos, la infraestructura económica y social, la industria energética, el desarrollo científico-técnico y las ramas de la industria y la agricultura con altos efectos de arrastre sobre la actividad económica; 2) para la atención efectiva de estas responsabilidades ineludibles del Estado se hace imprescindible incrementar significativamente el gasto público federal sobre bases sostenibles en el largo plazo, así como elevar la eficiencia y la eficacia de las instituciones públicas; 3) el financiamiento no inflacionario de la ampliación del gasto público debe lograrse primordialmente mediante el aumento de los ingresos tributarios del gobierno federal. Actualmente, México se encuentra muy abajo de numerosos países –referidos frecuentemente como ejemplos de desarrollo económico exitoso– en términos de carga tributaria como porcentaje del PIB: en 1996, los ingresos tributarios del gobierno central representaron 20.1% del PIB en Malasia, 23.5% en Costa Rica, 18.3% en Chile, 19.7% en Brasil, 18.6% en Corea del Sur, para no hablar de países como Francia donde representó 38.8% del PIB, mientras que en México sólo ascendieron a 11.2% del PIB en 1999. Por consiguiente, la base material para que el Estado mexicano cumpla sus responsabilidades en el desarrollo es inferior a los parámetros internacionales considerados ejemplares. El objetivo de mediano plazo debe ser incrementar en 10 puntos porcentuales del PIB la recaudación tributaria durante los próximos 10 años, es decir un punto porcentual del PIB en promedio anual (por razones de espacio no detallaremos aquí los instrumentos de la reforma tributaria requerida para el logro de este objetivo). Italia incrementó los ingresos tributarios del gobierno central de 29.1% del PIB en 1980 a 38.4% del PIB en 1995; en España el incremento fue de 22.2 a 28.7%; en Costa Rica saltó de 16.8 a 23.5% en 1996. Partiendo de un nivel inferior, ¿no podremos hacer algo similar por México?
- Sexto: Desplegar una verdadera política industrial (en el amplio sentido del término) orientada a superar las profundas desigualdades en el desarrollo de los sectores y ramas de la producción, la creciente desarticulación interna de la planta productiva y las profundas asimetrías en el desarrollo regional, triada que representa, a la vez, el más serio obstáculo al desarrollo sostenido de la economía mexicana y una de las fuentes principales de la marginación económica y social de la mayoría de los mexicanos. Instrumentos fundamentales de esta política industrial (en concordancia con las experiencias de los países exitosos) son los siguientes: a) políticas macroeconómicas favorables al desarrollo de la economía real, comenzando por una política de comercio exterior pragmática (por lo menos similar a la que aplican nuestros principales socios comerciales), una política cambiaria competitiva y una política crediticia que (mediante tasas de interés medianamente competitivas) fomente la inversión productiva; b) políticas de fomento económico general, principalmente formación de recursos humanos (que comprende –además de las condiciones básicas de nutrición y salud– la educación formal, la capacitación laboral y de gestión productiva); construcción de infraestructura (que no sólo debe ser suficiente en calidad y cantidad, sino también competitiva en precios); fomento del desarrollo científico-técnico (a fin de apoyar a las empresas en el conocimiento, selección, adquisición, adaptación y generación de tecnologías apropiadas) y desarrollo del sector energético; c) formulación de una estrategia general de industrialización, que contemple como prioridades simultáneas: la promoción de exportaciones y la sustitución eficiente de importaciones a fin de asegurar el balance de divisas que posibilite el crecimiento acelerado y sostenido basado en el ahorro interno; la generación acelerada de empleos; la articulación interna del aparato productivo y la superación de desigualdades en nuestro patrón de crecimiento; la promoción preferente de áreas estratégicas y de ramas de la producción –incluidas las de alta tecnología– con elevados coeficientes de arrastre sobre el empleo, el ingreso y la inversión en el conjunto de la economía; d) desplegar instrumentos específicos de fomento sectorial en función de estas prioridades y realidades a la luz de la experiencia nacional e internacional. No se trata, como se ve, de restaurar la estrategia industrial puramente sustitutiva de importaciones, sino de pasar a una nueva estrategia de industrialización que simultáneamente fomente el sector exportador, la sustitución eficiente de importaciones y la producción de bienes no comerciables para mercado interno.
- Séptimo: Colocar el empleo y el bienestar social, es decir al ser humano, en el centro de la estrategia económica y, eo ipso, como motivo constante de cada una de las grandes políticas públicas. La superación de la marginación socioeconómica y la erradicación de la pobreza deben ser concebidas no como algo extrínseco a la economía (como males susceptibles de ser corregidos a través de simples mecanismos de compensación social), sino intrínseco al correcto funcionamiento de la misma, ergo como resultado natural una nueva estrategia económica integradora, que comprenda: 1) una política industrial en el sentido amplio antes definido, a fin de generar suficientes empleos dignos para las nuevas generaciones y para absorber paulatinamente a los hoy excluidos; 2) una estrategia integral de formación de recursos humanos (es decir, de inversión en “capital humano”) que comprenda desde la nutrición y la atención a la salud, hasta la educación formal, la capacitación laboral y la transferencia de tecnología (recuérdese que la productividad y la riqueza de las naciones tienen entre sus determinantes principales el desarrollo de las aptitudes físicas e intelectuales de sus ciudadanos, de manera que la inversión en estos rubros descuella entre las más fructíferas asignaciones de recursos que las naciones pueden hacer para la construcción de su futuro); 3) políticas públicas claramente orientadas al mejoramiento de la distribución del ingreso (incluyendo una política salarial activa tendiente al reparto equitativo del ingreso nacional disponible entre los factores de la producción) y al reforzamiento de la seguridad social; 4) la significativa ampliación de la cobertura y calidad de las políticas específicamente orientadas a la atención de los grupos sociales más vulnerables; 5) las políticas públicas contempladas en los puntos siguientes.
- Octavo: Desplegar una política integral de desarrollo regional asentada en una congruente noción de desarrollo sustentable (es decir, que contemple simultáneamente los objetivos de crecimiento económico, equidad social y desarrollo ambiental) y que, basada en un verdadero federalismo, corrija las profundas desigualdades regionales en las oportunidades de acceso a un nivel de bienestar superior al mínimo aceptable. Las políticas federales de fomento económico (agrícola, manufacturero, energético, turístico, de infraestructura, etcétera) deben contemplar el ámbito regional e incluir a sus pobladores en su diseño y supervisión y no sólo en su ejecución; y lo mismo hay que hacer en las políticas sociales (de educación, nutrición, salud, vivienda, capacitación para el trabajo, etcétera). Además, es necesario desarrollar, sobre bases democráticas, las autonomías municipales y estatales en la planeación, financiamiento y gestión del desarrollo, así como redefinir la política de ingreso y gasto público para otorgar mayores recursos a los municipios y estados, sobre todo a los menos favorecidos, ampliando las bases materiales de su soberanía. El criterio rector debe consistir en otorgar a los habitantes de las distintas regiones de México la oportunidad certera de acceder a un nivel de vida digno, por encima de una canasta básica de satisfactores esenciales de alimentación, salud, vivienda, vestido, educación, y recreaciones sanas.
- Noveno: La preservación y mejoramiento del ambiente es parámetro y objetivo esencial: lograr un crecimiento económico que conserve y enriquezca, en vez de destruir, las bases naturales en las que se asienta la actividad humana; regular los procesos productivos y de consumo, interiorizando los costos ambientales e introduciendo otros incentivos para mejorar la utilización de los recursos, minimizar impactos ambientales y restaurar ecosistemas; diseñar e instrumentar políticas públicas que incluyan entre sus criterios de eficiencia económica, la eficiencia en el uso, preservación y restauración de los recursos naturales, y que consideren congruentemente la sustentabilidad ambiental como elemento nodal de un verdadero desarrollo económico (concepto que incluye la superación de la pobreza y de la inequidad en la distribución del ingreso), son tareas de alta prioridad nacional.
- Décimo: Para el logro eficiente y eficaz de las funciones del Estado en la promoción activa del desarrollo humano, económico y ambiental es necesario elevar la eficiencia y eficacia de las instituciones públicas, asegurar la excelencia profesional y la probidad de sus funcionarios, así como la erradicación de la impunidad por actos de corrupción o por errores u omisiones en la gestión de los asuntos públicos. Por ello, el tipo de Estado requerido para alcanzar la prosperidad de la nación, debe caracterizarse por los siguientes rasgos fundamentales: primero, la efectiva separación de poderes (legislativo, judicial y ejecutivo) en el marco de un sistema de elecciones verdaderamente libres y transparentes (de manera que los poderes legislativo y judicial sirvan de contrapesos reales al poder ejecutivo y éste sea verdaderamente representativo de las mayorías nacionales); segundo, el establecimiento de un servicio civil de carrera basado en los méritos del servidor público, evitando así el uso de los cargos como botín político o como un activo para la compra de lealtades clientelares; tercero, la rigurosa rendición de cuentas y la supresión o significativo acotamiento de los fueros a todos los niveles; cuarto, el federalismo real de los Estados y la autonomía municipal con auténtica democratización de los procesos de elección y decisión, vigorizando las legislaturas estatales y los cabildos municipales; quinto, la ampliación de los cauces para la participación directa de la ciudadanía en las decisiones sobre políticas públicas y en la supervisión de su ejecución; sexto, la participación de los beneficiarios directos de programas específicos en su diseño, ejecución y seguimiento; séptimo, la descorporativización y liberalización de los medios masivos de comunicación, a fin de contar con una opinión pública mejor informada, vigilante de los poderes del Estado y capacitada para cumplir responsablemente sus deberes ciudadanos.
- Para un tratamiento más amplio de estos temas (así como para las fuentes bibliográficas primarias) véase mi libro México más allá del neoliberalismo. Opciones dentro del cambio global, editado por Plaza & Janés, que aparecerá en librerías a mediados del próximo mes.