Reforma fiscal <br>La mesa de la desconf
Bienvenidos al reino de la desconfianza mutua, donde todo es recelo y discursos enfrentados. ¿Las partes implicadas? Empresarios y gobierno. ¿El motivo? Los impuestos, un tema que difícilmente podría haber sido materia de pláticas armoniosas y consensos -de facto.
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En realidad se trata de una vieja historia. Los empresarios llevan largos años quejándose de la “excesiva y poco adecuada” regulación fiscal que prevalece en México la cual, según ellos, ha supuesto una traba a la actividad productiva. El otro bando, entiéndase la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), responde a su vez que los argumentos no están fundados, que son una exageración y que si existen muchos candados legales es por la supuesta alta propensión de los empresarios para evadir el fisco.
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Esta vez, sin embargo, parece que hay un cambio en el panorama, puesto que desde el pasado 4 de julio ambas partes accedieron a sentarse a la misma mesa para discutir lo que hace tiempo ya se venía presagiando: la posibilidad de establecer una reforma fiscal de carácter estructural. Y eso a pesar de la reticencia mostrada en un principio por las autoridades fiscales, quienes durante meses parecían hacer oídos sordos a las demandas de los empresarios.
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“Si las conversaciones no han comenzado antes, es porque queríamos partir de un diagnóstico más claro de la situación y eso ha tomado más tiempo del que pensábamos”, comenta Tomás Ruiz, presidente del Servicio de Administración Tributaria (SAT), organismo recién creado para dotar de autonomía al área de ingresos tributarios de la SHCP.
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Además, cuando Ruiz llegó a ocupar la hoy extinta Subsecretaría de Ingresos, en enero de 1996, la prioridad no era plantearse la posibilidad de una reforma fiscal, sino resolver “el problema de la recaudación”: “En el primer trimestre de 1996 –comenta– tuvimos una caída real de 25% en los ingresos con respecto a los obtenidos en los mismos meses del año anterior. Pero aun descontado el descenso de la actividad económica y del consumo, había un menor nivel de ingreso a lo esperado. La única explicación es que nos enfrentábamos a una mayor evasión.”
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¿No tendría eso que ver con la pésima situación financiera que han enfrentado las empresas? “Puede haber explicaciones tales como la astringencia crediticia y las elevadas tasas de interés: queremos creer que muchas empresas no declararon porque no tuvieron más remedio. Pero eso no justifica la falta de cumplimiento de la ley. Si no, se cae en un problema de moral: ¿qué pasa con los que sí cumplen?”
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Al ver que no se iban a alcanzar las metas fijadas –lo cual, según Ruiz, “ponía en grave riesgo las -posibilidades de la recuperación económica”–, las autoridades hacendarias decidieron revisar el programa: de la actitud relativamente pasiva de fiscalización durante 1995 se pasó a un programa de incremento de auditorias y presencia fiscal.
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PAGUE IMPUESTOS, NO CONSECUENCIAS
-La archicomentada campaña publicitaria y las llamativas acciones penales contra empresarios como Juan Ealy Ortiz y Alfredo Hakim ratificaron el endurecimiento de la postura de la SHCP para una opinión pública ávida por emplear el calificativo de “terrorismo fiscal”.
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“Yo no hablaría propiamente de terrorismo fiscal, pero sí de una proliferación de advertencias y acciones de tipo penal”, dice Iván Rueda, fiscalista y director general de la firma Abogados Empresariales. “Tampoco creo que se pueda hablar de terrorismo. En el inicio de la administración de Carlos Salinas, la persecución de evasores cuyos apellidos eran famosos fue mucho más clara. Ahora se han dado sólo dos o tres casos”, comenta a su vez Roberto Resa, presidente del Instituto Mexicano de Contadores Públicos.
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Para José Manuel Lima, director de Abogados Fiscales Asociados, los empresarios viven una situación de “inseguridad jurídica”, derivada de que “las autoridades gozan de mayores facultades discrecionales para aplicar sus criterios gracias a la confusa redacción de muchas leyes”. Pero ninguno de los especialistas consultados comparte el calificativo de “terrorista”, aunque todos coinciden en que en la campaña publicitaria subyacía un molesto tono que privilegiaba la intimidación en lugar de exaltar las virtudes derivadas del cumplimiento en el pago de impuestos.
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El mismo Ruiz tampoco niega del todo esa cuestión, aunque prefiere matizarla: “La campaña tiene un propósito de equidad fiscal. Cuando se recuerda al contribuyente que no cumplir con la ley tiene consecuencias, estamos haciendo un propósito de equidad con los que cumplen. No es justo que unos cuantos carguen con toda la contribución y otros estén exentos”.
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Según él, en una recesión económica como la que atraviesa el país, es fácil que las posiciones se -radicalicen. “Eso se debe a la molestia con la situación y a la incomprensión del trabajo de la autoridad, pero no aceptamos el adjetivo de terroristas, porque nunca hemos empleado mecanismos extralegales.”
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¿Ha habido, en todo caso, un fallo de imagen y comunicación? “Quizá tendríamos que haber hecho un esfuerzo para comunicar la importancia de la recaudación para llevar a buen término la recuperación económica. En ese sentido, a lo mejor no hemos sido todo lo insistentes que debiéramos ser”, reconoce el funcionario.
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El caso es que, como dice Resa, “se le apostó al estímulo negativo... y lo peor de todo es que les dio resultado”. Al finalizar 1996, la Secretaría cumplió con creces sus expectativas de ingresos y ya para el primer trimestre de este año la recaudación ha sido 10% en términos reales mayor a la esperada, lo cual deja entrever cierto optimismo de cara al cumplimiento de las metas planteadas por el gobierno en cuanto a terminar 1997 con un déficit público de 0.5% sobre el Producto Interno Bruto.
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No cabe duda de que la estrategia funcionó... por lo menos en lo referente a los ingresos. En cuanto a la pretendida equidad, quizá no tanto: empresarios y expertos se quejan de que el actual sistema se ha fundamentado más en -castigar a la actual base de contribuyentes en lugar de buscar ampliarla. “Están pagando justos por pecadores”, dice Carlos Moreno Muñoz, presidente del Instituto Mexicano de Ejecutivos en Finanzas (IMEF).
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Según la iniciativa privada, los numerosos mecanismos de control a los que están sometidos los contribuyentes cumplidores parecen más un castigo a los que sí cumplen ya con el fisco, mientras que los muchos que todavía realizan actividades económicas sin pagar un centavo de impuestos gozarían de una supuesta “patente de corso”.
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Actualmente, el SAT tiene registrados en su padrón a 5.5 millones entre personas morales y personas físicas con prestación de servicios profesionales. “Son pocos todavía –reconoce Ruiz–. Pero hay que pensar que hace -siete años el padrón era sólo de 1.5 millones de contribuyentes. El crecimiento de la base ha sido impresionante.” En los pasillos de la dependencia oficial se cree que mucha de la actual irritación de los empresarios mexicanos con el fisco se debe simple y llanamente a que hasta hace algunos años una gran mayoría de ellos nunca había tenido que preocuparse por pagar impuestos. “No me extraña que nos acusen de terroristas cuando ahora se les pide que cumplan con una obligación legal que durante años han rehuido con total impunidad”, comenta un funcionario que prefiere no ser identificado en el reportaje.
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No obstante, según cálculos de Hacienda, todavía debe de haber cuatro o cinco millones más de contribuyentes pendientes de ser incluidos en el padrón de personas morales, la gran mayoría de ellos operando en la economía informal. Y es precisamente hacia ese espectro “olvidado” por la autoridad que los expertos y empresarios reclaman se dirija la presión que ellos tienen actualmente que soportar.
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“Se debería de actuar de manera más intensa con la economía informal –sostiene Resa–. Representa 35% del PIB nacional y no hay razones por las cuales tenga una posición privilegiada para que se le excluya del pago de impuestos: es incongruente con la realidad del país y el estado de derecho.”
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Ruiz, sin embargo, es de otra opinión: “Todo depende de los márgenes de utilidad que genere esa economía informal. Muchos de los contribuyentes que todavía no tenemos registrados en la base tienen ingresos mensuales inferiores a los dos o tres salarios mínimos y, por ello, estarían exentos del pago de impuestos. Además, tenemos recursos administrativos escasos: dirigirlos a investigar la informalidad no sería sensato desde un punto de vista costo / beneficio. En un país en el que la actividad económica está concentrada, hay que fiscalizar primero el grupo de grandes empresas”.
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El punto de vista de las autoridades es que dentro de la economía formal, es decir, en el padrón actual de contribuyentes, existe todavía un alto grado de evasión. Sólo en lo referente a la declaración del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el SAT calcula que muchos empresarios “olvidan” declarar entre 30 y 40% de lo recaudado en total.
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“Tenemos que reconocer –comenta Ruiz– que en México no existe una cultura de cumplimiento entre los contribuyentes. Eso tiene que ver con la tradición, cada vez más en desuso, acerca de que las leyes se observan, pero no se cumplen totalmente.”
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Los expertos, si bien admiten cierta “picaresca” del empresario mexicano, recuerdan a su vez que, cuando el gobierno puso en marcha el Proafi para regularizar muchas cuentas del IVA no pagadas, además de los empresarios empadronados hubo 100,000 personas que, aun sin contar con el Registro Federal de Causantes (RFC), se presentaron en las oficinas del fisco dispuestas a integrarse al sistema impositivo. “Eso demuestra que hasta entonces no había un camino para regularizar a los causantes de la economía informal. A lo mejor hay otros 200,000 potenciales contribuyentes a los que les gustaría ingresar a la economía formal pero no saben cómo hacerlo”, dice Resa.
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Las autoridades afirman estar estudiando posibilidades para establecer un nuevo régimen legal para pequeños contribuyentes, a través del cual se les plantearía un pago fijo periódico que les daría plena integración en la legalidad contributiva. ¿Pero cómo detectar a los vendedores ambulantes y de tianguis informales? El SAT dice que buscará la colaboración de los gobiernos estatales y municipales, los cuales tienen ya detectada a una gran parte de esa economía informal a la que ya le están cobrando un permiso de uso de suelo.
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DESCONFIANZA PERENNE
-Para que se establezca un esquema definitivo habrá que esperarse al resultado de las conversaciones acerca de la reforma fiscal que en estos momentos han emprendido los representantes de la iniciativa privada con las autoridades hacendarias. En las dos reuniones semanales que se mantendrán, la delegación encabezada por Eduardo Bours, presidente del Consejo Coordinador Empresarial (CCE), tratará de impulsar los mayores cambios posibles en el sistema fiscal. Entretanto, los 8,000 auditores del SAT no cejarán en su suspicacia hacia los empresarios y estarán concentrados en fiscalizar con especial ahinco a los quejumbrosos contribuyentes ya registrados.
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El SAT desconfía de los empresarios, y éstos, a su vez, desconfían del SAT. “Con la escasa información que proporciona el fisco acerca de en qué se gasta la recaudación, el contribuyente no sabe a dónde va a parar su dinero. Piden más dinero y luego nos enteramos que autorizan altas remuneraciones para funcionarios”, comenta Jaime Domínguez, contador público y director general de Domínguez, Rezéndiz y Asociados. Como él, todos los empresarios se quejan del ínfimo nivel de servicio que reciben del Estado a cambio de sus impuestos.
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Ruiz admite que los problemas de corrupción y desvío de fondos públicos que han salido a la luz en el manejo de las finanzas públicas del país no le han ayudado mucho para dotar de una mayor estima popular a la labor de su dependencia.
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“Estamos intentando reconstruir la confianza de la gente, pero la fuerza del pasado es mucha para cambiar esta percepción de la noche a la mañana”, comenta. Según él, el actual fortalecimiento de las instituciones democráticas va a ayudar en mucho para dotar de transparencia al uso de los recursos públicos.
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“Pero el exigir mayor transparencia, que es totalmente válido, no exime a nadie de la obligación de contribuir al gasto público. La perdurabilidad del sistema democrático depende también de la contribución de los ciudadanos”, agrega.
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Los especialistas consultados coinciden en que el fisco ganaría en credibilidad si, en lugar de campañas coercitivas, empleara sus recursos para anuncios publicitarios que explicaran de forma más detallada a dónde va a parar ese dinero que tan afanosamente recauda. “Se volvería un incentivo mucho más positivo para la cultura del pago”, dice Moreno, del IMEF.
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SIMPLIFICACIÓN COMPLICADA
-Pero todavía no se llega a lo que más preocupa a muchos contribuyentes: todos los expertos fiscales, empresarios y contadores públicos concuerdan en que la actual regulación que afecta a las empresas es extremadamente complicada. Simplificación: esa es la primera y más urgente promesa que van a tratar de arrancar de la boca de los funcionarios durante las pláticas para la reforma.
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“El sistema actual es muy complejo y muy costoso para las compañías, altamente presionante y con muchísimos candados, cargado de obligaciones secundarias que significan una continua distracción para la productividad”, comenta Rueda. Si uno se remite al Catálogo General de Obligaciones Empresariales 1997, del que Rueda es coautor, en total existen 950 requisitos legales que el empresario está obligado a cumplir a lo largo de su actividad, de los cuales 163 corresponden a la materia fiscal.
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Pero más aún que una cuestión de cantidad, el principal problema radica en la dificultad de interpretación de muchos de los reglamentos, los cuales, según los abogados fiscales consultados, hacen prácticamente imposible para cualquier empresario poder llevar sus cuentas con claridad sin antes recurrir obligatoriamente a una asesoría legal.
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“Hay un número increíble de discusiones acerca de cómo interpretar la ley”, se queja Rueda. Pero para Ruiz, esta afirmación “es relativa”: “Depende contra qué se mida: internacionalmente, nuestro sistema no es más complicado que el de algunos países. La complejidad sirve para tapar agujeros legales. Una definición más simple del -concepto ingresos dejaría muchas lagunas a la interpretación.”
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“Además, tenemos un sistema complejo que ya experimentó un esfuerzo importante de simplificación. Los trámites se han reducido a una tercera parte de lo que había antes, se han facilitado los pagos en bancos y se han compatibilizado las fechas de vencimiento....” No obstante, admite que ese es el principal punto en el que su dependencia está dispuesta a avanzar “tanto como se pueda” en la discusión con los empresarios.
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“Si ya redujeron los trámites a la mitad, ahora falta la otra mitad –comenta el presidente del IMEF–. El problema es que se crea una legislación para determinada coyuntura que luego no se deroga y se sigue aplicando a la nueva que entra en vigor.”
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Un caso de esta índole es el relativo a los pagos provisionales mensuales o trimestrales previstos en la actual legislación, una medida establecida en los años 80 para proteger la pérdida de ingresos del Estado por la hiperinflación. Con este esquema, los empresarios tienen que pagar el IVA y el ISR por las ventas registradas, a pesar de que éstas se hayan realizado a crédito y el cobro real no se efectúe hasta muchos meses después. “Es por ello que en México tenemos una peculiaridad: los evasores a crédito, aquellos que no pueden realizar sus pagos de IVA en el momento requerido por falta de cobro”, ironiza el presidente del Instituto Mexicano de Contadores Públicos.
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Con todo este panorama, no son muchas las pequeñas y medianas empresas que pueden darse el lujo de pagar un mínimo de $2,000 pesos mensuales para contratar un consultor fiscal que les ayude a resolver sus pagos de la forma más eficiente. La mayoría tiene que contentarse con un empleado que lleve toda la parte contable, fiscal y laboral sin realmente tener tiempo para hacer valer muchos de los requisitos necesarios para acogerse a ciertos programas fiscales u obtener deducciones.
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Y aquí se toca otro punto esencial que los empresarios quisieran de una vez negociar con las autoridades: la ampliación y facilidad de obtención de deducciones fiscales. A la vez que los pagos en restaurantes ya no aplican y los automóviles están sujetos a restricciones, los empresarios tienen que presentar un sinnúmero de requisitos –tales como el RFC o facturas emitidas por imprentas autorizadas– para justificar cualquier gasto, por mínimo que sea.
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“Las deducciones especiales para restaurantes y automóviles se prestaron a grandes abusos –explica Ruiz–, porque todo el mundo presentaba las comidas familiares o la compra de carros personales como si fueran de la empresa. Por eso la primera se eliminó y la segunda se restringió.”
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Según el presidente del SAT, el actual esquema de deducciones “es muy atractivo” por dar la posibilidad de hacer deducciones anticipadas o tener un régimen de flujo de efectivo para inventario, por ejemplo. Pero, de nuevo, los empresarios se quejan de que hay demasiados “candados legales” para realmente obtener los beneficios en teoría concedidos.
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LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL FISCO
-Todo ello contribuye a que la iniciativa privada se queje una y otra vez de “una carga fiscal pesada”, más aún para las difíciles condiciones que todavía atraviesa la actividad empresarial. Además, la mayoría de los especialistas propone que, en lugar de una tasa única de 34% sobre las utilidades, se establezca un esquema progresivo de impuestos conforme al tamaño del negocio.
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Pero Ruiz disiente de nuevo: “Nuestro sistema es general y lo más igualitario con todos los agentes económicos. No tenemos tasas distintas según el tamaño. Este régimen neutro evita las distorsiones económicas en la toma de decisiones.”
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Según el funcionario, la carga fiscal total en México es de 16%, más baja que la de Chile o Argentina. Según un estudio comparativo que la dependencia encargó al ITAM, en el Impuesto Sobre la Renta a empresas México tiene una tasa “competitiva” en relación con la mayoría de los países en vías de desarrollo. “Estamos en los porcentajes más bajos de carga fiscal.”
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“El problema no es la tasa nominal, sino la cantidad de requisitos que impiden las deducciones y, junto con los gastos de asesoría, hacen que la tasa real a pagar de las empresas sea más elevada a lo marcado”, contradice Domínguez. En este mismo rubro los empresarios se quejan de que, al gravar de manera tan neutral las utilidades, las autoridades favorecen que sea más conveniente destinarlas al pago de dividendos, es decir, sacarlas de la empresa que reinvertirlas en ella. “Estamos estudiando la ventaja de gravar menos las utilidades que se reinvierten”, coincide por una vez Ruiz.
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En sus demandas al fisco, los empresarios también plantearán la supresión del dictamen fiscal obligatorio, a través del cual determinados contribuyentes están obligados a contratar a un contador público para que les realice una auditoria de sus estados financieros. “La autoridad tiene amplias facultades de revisión y comprobación de las cuentas, por lo que no se justifica una medida que grava aún más al empresario. Además, las empresas dictaminadas son en la práctica las que están siendo más fuertemente revisadas por los auditores, lo cual no tiene sentido”, comenta Lima.
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Ni siquiera los contadores públicos, que aparentemente serían los más beneficiados por esta medida, están de acuerdo en que se mantenga tal y como está. “Con el dictamen obligatorio hay una alteración de la relación del contador con su cliente –comenta Resa–, puesto que, si tiene que contratarnos por obligación, va a elegir al que le dé mejor precio sin importarle realmente la calidad de su trabajo.”
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En este ámbito, Lima sugiere la posibilidad de convertir al -dictamen en una cuestión opcional que otorgue ciertas facilidades fiscales a aquellas empresas que se acojan a él.
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Por último, pero no menos importante, la iniciativa privada -planteará durante las discusiones la supresión del Impuesto al Activo (Impac), que Moreno, del IMEF, prefiere calificar como “el impuesto de la desconfianza”. Impopular desde su implantación en 1989, este gravamen dictamina que todas aquellas compañías que reportaron pérdidas en el año fiscal están obligadas a pagar una cantidad equivalente al 1.8% de sus activos totales.
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Para Lima esta carga es claramente inconstitucional, y para argumentarlo se basa en la resolución del 6 de abril de 1995 de la Suprema Corte de Justicia, que dictaminó que el impuesto violaba la constitución por basarse en ganancias mínimas presuntas y no en resultados reales comprobables. Como consecuencia de este pronunciamiento, la autoridad estableció una modificación a la Ley del Impuesto al Activo. “Superó muchas de las inconsistencias, pero no pudieron eliminar el principal argumento de la corte, ya que el Impac sigue determinando una ganancia mínima presunta”, reitera el abogado.
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Ruiz prefiere sin embargo ver el Impac como el único antídoto recaudatorio para evitar que una gran mayoría de las grandes empresas declaren cero utilidades año tras año: “Soluciona un problema muy grave: el de las transferencias de utilidades en las empresas que tienen vínculos con empresas internacionales. Es un asunto en el que están volcadas las autoridades fiscales del mundo. La única forma de remplazarlo sería hacer una auditoria de precios de transferencia. Pero es muy difícil probar que la venta de una patente entre empresas se realizó a un precio justo y no excesivo. El Impac ha sido una solución parcial a este tipo de problemas. Plantear su desaparición no resuelve nada.”
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En opinión del funcionario, existen suficientes mecanismos legales para que aquellas empresas que obtengan pérdidas uno o dos años no tengan que pagarlo. “Basta con acreditar el impuesto sobre la renta pagado en años anteriores.”
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Pero para Rueda, si bien reconoce la tendencia mundial creciente por adoptar este impuesto, los mecanismos de exención a los que se refiere el presidente del SAT están confusos en la legislación y, por lo tanto, “son difíciles de entender. Lo que las autoridades deberían hacer es examinar la mala situación actual de las empresas y poner el Impac entre paréntesis hasta una completa recuperación”.
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Ruiz no lo ve así: para él, mover cualquiera de las piezas impositivas que están a su disposición supone poner en jaque el equilibrio de las finanzas públicas y es por ello que, desde un principio, se muestra tremendamente reticente a cualquier demanda de revocación de gravamen.
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Sin embargo, es posible que en este rubro las autoridades no las tengan todas consigo. Basta revisar las propuestas económicas del PAN y PRD durante las pasadas elecciones legislativas para darse cuenta de que ambos coinciden en la supresión definitiva del Impac. Integrantes de ambos partidos comentan la alta posibilidad de que en este rubro se dé una alianza de la oposición en la Cámara de Diputados mediante la cual, valiéndose de su nueva posición de fuerza, tratarían de obligar a la autoridad a revocar o aminorar, cuando menos de forma temporal, el controvertido impuesto.
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Además, la pérdida de la mayoría absoluta del PRI en la cámara legislativa también podrá servir en mucho a los intereses de la iniciativa privada para hacer valer sus propuestas en las actuales pláticas para la reforma fiscal.
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A la vez que aclara que por ahora no está realmente contemplado, el presidente del IMEF se muestra favorable a que los empresarios busquen el respaldo de los diputados de la oposición para hacer valer sus peticiones de reforma en caso de que el Ejecutivo se mostrara extremadamente reacio a escuchar. “A lo mejor valdría la pena -aprovechar la coyuntura”, se plantea Moreno.
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Pero eso está todavía por ver: los representantes del sector privado, aunque enfrentados con muchos aspectos de la actual regulación, dicen querer una reforma “responsable” que, a la vez que favorezca la productividad y elimine las trabas, no constituya una merma en los ingresos actuales del gobierno federal. “Si planteamos a las autoridades un esquema técnico viable gracias al cual se mantengan e incluso se incrementen los ingresos de la Federación, no hay razón para que rechacen nuestras propuestas”, argumenta Moreno.
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Entonces ¿para cuándo se verá esa ansiada reforma? Todos los integrantes dicen que cuanto antes mejor y que es posible que una propuesta formal ya pudiera presentarse a debatir en la próxima sesión del calendario legislativo, es decir, para octubre o noviembre de este mismo año. Aunque, de no terminar los acuerdos, la propuesta podría demorarse todavía tres meses más.
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En cualquier caso, este sería un tiempo muy corto si, gracias a ella, tanto empresarios como gobierno dejaran de mirarse los unos a los otros con el rabillo del ojo y emprendieran un más saludable camino hacia la mutua confianza y la cooperación.