Empresas financian obras públicas

Imagínese al gobierno y al sector privado trabajando conjuntamente en proyectos de infraestructura pero bajo un esquema que garantice beneficios netos para la sociedad. Eso es lo que se pretende con los llamados Proyectos de Prestación de Servicios (PPS), que el gobierno mexicano ha llevado a cabo desde 2003 y de los que ya desarrolló cuatro, con otros 10 en vías de lanzamiento.

Bajo esta nueva modalidad, concebida en Reino Unido a principios de los 90, la empresa privada contratada para realizar la obra en cuestión se encarga de su diseño, financiamiento, operación y mantenimiento, a fin de lograr economías de escala y ofrecer al usuario la mayor calidad.

La ventaja que ofrece este esquema a nivel presupuestal consiste en que la obra se realiza sin aportación inicial de recursos públicos. Mediante licitación, el gobierno otorga una concesión para construir; y simultáneamente, un contrato al concesionario para la prestación de servicios a largo plazo, la operación y el mantenimiento de la obra. El gobierno, por su parte, comienza a pagar el costo de la obra cuando el proyecto ya está en marcha. Los pagos se realizan en función de la disponibilidad y calidad de los servicios prestados. Una vez cumplidos estos criterios, el gobierno tiene la obligación de cubrir los pagos correspondientes, y los registra en la contabilidad nacional como un gasto corriente.

En general, este tipo de proyectos se aplica a carreteras, o tramos de las mismas, que el gobierno luego habilita sin cobro de peaje pero que tienen un alto valor social, y otros programas de obra pública. Pero en la experiencia internacional (algo que también se está empezando a emplear en México), los PPS además han probado ser un buen vehículo para la prestación de servicios públicos en los llamados sectores sociales: salud, educación, seguridad pública, ecología y otros. Así, se pueden construir bajo este esquema desde hospitales públicos hasta universidades, escuelas, parques ecológicos y, por supuesto, caminos y carreteras.

La diferencia entre este tipo de proyectos y las concesiones tradicionales radica en que los PPS están concebidos como una asociación público-privada pero con un fin social. En las concesiones, el riesgo corre por cuenta del privado, mientras que en los PPS lo absorbe el sector público, explica Gabriela Quesada, actual asesora en Infraestructura de la Secretaría de Salud y ex directora general de Infraestructura durante el gobierno de Vicente Fox.

La funcionaria es una de las principales expertas del país en este tema. Economista del ITAM, especializada en Políticas Públicas por la Universidad de Toronto, Quesada fue figura central en el desarrollo del programa de PPS del gobierno federal desde 2003 y encabezó el equipo mexicano que viajó a Londres ese año para ser capacitado en el tema por Partnership UK, empresa líder en capacitación relacionada con los Proyectos de Prestación de Servicios. 

Según Quesada, lo que se busca con este esquema es que el gobierno utilice las capacidades y la eficiencia del sector privado para reducir sus costos, mejorar la calidad de los servicios y complementar sus ingresos fiscales con el financiamiento que ofrecen los privados. Así ha probado su eficiencia en Europa –en países como Reino Unido, Francia y Portugal–, donde este esquema de financiamiento es conocido como Private Financial Iniciative (PFI) y donde actualmente se encuentra en una etapa avanzada de desarrollo.

De acuerdo con un estudio que realizaron el Ministerio del Tesoro Británico, la desaparecida firma Arthur Andersen y The London School of Economics, los proyectos PFI, incluyendo algunos que todavía están en operación, generan a los gobiernos un ahorro promedio de 17% al año.

En México, a la fecha, se han realizado cuatro proyectos bajo el esquema PPS: los tramos carreteros Irapuato-La Piedad y Querétaro-Irapuato, el Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío y la Universidad Politécnica de San Luis Potosí. Y hay otros 15 en vías de concreción para el presente sexenio, entre los cuales destacan el Hospital Regional de Alta Especialidad de Ciudad Victoria, Tamaulipas, en el que el presidente Calderón ya ha colocado la primera piedra; los tramos carreteros Nuevo Necaxa-Tihuatlán, en Puebla, y Tapachula-Talismán, en Chiapas. Además, existen en cartera otros siete hospitales regionales especializados ubicados en diversas entidades del país. Sólo en el Estado de México existen cinco proyectos adjudicados: el Hospital Regional de Zumpango, el Centro Cultural Mexiquense de Oriente, el Puente James Watts, la Vialidad Las Torres y el Libramiento de Naucalpan.

El monto total de los contratos para estos 19 proyectos asciende a 62,000 millones de pesos (mdp). Sólo entre los proyectos carreteros y de construcción de hospitales programados a nivel federal la cifra supera los 46,000 mdp. Y los cinco proyectos bajo esta modalidad asignados en el Estado de México alcanzan los 10,000 mdp.

Los privados al abordaje

Empresas locales y extranjeras han ganado licitaciones del gobierno mexicano en estos proyectos. La constructora ICA se hizo de los proyectos de las carreteras Irapuato-La Piedad y Querétaro-Irapuato, a cambio de un monto de 3,087 mdp. Por su parte, la firma española Acciona se adjudicó la licitación del proyecto del Hospital Regional del Bajío, el cual requirió de una inversión de 2,500 mdp y el de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí. En tanto que el Grupo Marhnos ganó el proyecto del Hospital Regional de Ciudad Victoria por idéntica cifra. La también española Azvi obtuvo el proyecto de la carretera Tapachula-Talismán, mientras que la firma británica Currie & Brown –una de las más experimentadas del mundo en este tipo de proyectos– participa como consultora en ocho de estos proyectos. Entre ellos, los tres primeros proyectos de esta modalidad en México: las dos carreteras construidas por ICA y el Hospital del Bajío.

Asimismo, el despacho de asesoría de Pedro Aspe, Protego, los despachos Felipe Ochoa y Jáuregui, Navarrete y Nava, así como las firmas transnacionales de consultoría y asesoría fiscal y contable, Ernst & Young y
PricewaterhouseCoopers están incursionando también en este negocio.

“Lo que se hace mediante este procedimiento es realmente destripar la planeación y los procesos de cumplimiento del gobierno en estas obras y buscar la manera más económica, eficiente y socialmente rentable para la provisión de servicios públicos”, explica Miguel Donovan, director de Desarrollo de Negocios de Currie & Brown México. El ejecutivo, quien ostenta un posgrado en Asociaciones Público-Privadas en Inglaterra, define este tipo de financiamiento como un mecanismo de procuración de infraestructura en el cual un inversionista privado provee servicios de largo plazo al sector público, basados en la disponibilidad, calidad y cantidad de las especificaciones marcadas por el gobierno.

En el universo de los PPS, por ‘largo plazo’ se entiende que la asociación resultante del contrato entre el sector público y el privado para un proyecto determinado será de 20 a 30 años. No se pueden hacer a menos de 20 años por razones contables y fiscales. De tal forma que en un proyecto de un hospital público o de una carretera, la empresa privada se compromete no sólo a construir, sino también a operarlo y proporcionar los servicios por ese periodo.

“Se trata de un gran incentivo para que el gobierno provea mejores servicios. Es un matrimonio; el gobierno se va a casar 25 años con una compañía que le va a brindar servicios, y la empresa lo mismo con el gobierno. Entonces, todas esas reglas de cohabitación, todo ese procedimiento de asociación en pro de un servicio público garantizan su óptima prestación”, señala Donovan.

El carácter largoplacista de este tipo de asociaciones público-privadas garantiza no sólo la calidad de los servicios, sino también el mantenimiento a lo largo del tiempo de los activos o inmuebles involucrados en el proyecto. “Si ves los hospitales del gobierno, notarás cómo se van deteriorando allí las cosas y los servicios. Esto, en cambio, asegura que por lo menos durante 25 años, se estarán actualizando, modernizando y renovando”, explica Quesada.

Otra ventaja importante que presentan los PPS sobre las concesiones tradicionales es la velocidad de los proyectos, lo que otorga al gobierno un considerable flujo de caja. “Cuando el gobierno tiene que invertir 900 MDP para construir un hospital, ése es el gasto anual y a lo sumo da para uno o dos establecimientos al año; mientras que vía PPS se pueden construir ocho o nueve”, agrega Quesada.

Por otra parte, el tiempo real que lleva la construcción de esta infraestructura se reduce a la quinta parte del promedio. Acciona, por ejemplo, construyó el Hospital Regional del Bajío en 11 meses, cuando normalmente la Secretaría de Salud se tarda de tres a cinco años en levantar una obra de ese tipo. Eso se da por el carácter de los contratos en este tipo de asociaciones público-privadas. “El incentivo para el privado en un Proyecto de Prestación de Servicios es construir lo más rápido posible. Cuanto antes pueda estar en operación y brindando los servicios, antes podrá empezar a cobrarle al gobierno”, apunta Donovan.

En efecto, los PPS, además de brindar un servicio social más eficiente y acarrear un beneficio para el gobierno, son un negocio; y generan ganancias a los privados. “En las concesiones tradicionales, a una constructora que asume un proyecto se le paga durante la construcción, terminan y tienen que encontrar otro proyecto. En cambio, mediante los PPS, hacen una inversión inicial, porque ésa es la manera de ganar la licitación, y luego pasan de ser un simple proveedor de commodities a uno de servicios con un flujo de caja de largo plazo con un contrato de 25 años con el gobierno”, dice David Burns, director general de Operaciones de Currie & Brown International.   

La tropicalización del modelo

Este esquema de asociaciones público-privadas se instrumentó en Reino Unido en 1992 y se demoraron en llevarlo a la práctica hasta 1995, el triple de lo que tomó el programa en México. Lo que se hizo aquí fue tropicalizar el modelo y adaptarlo a las necesidades, circunstancias y marco legal local. En ese sentido, los propios procesos también se aceleraron en México porque una licitación en Inglaterra lleva de 18 meses a dos años, mientras que aquí, sólo nueve meses hasta la firma del contrato.

El programa resultó tan exitoso que la propia Partnership UK utiliza ahora el modelo mexicano para sus programas piloto en Brasil y Grecia. “Ya hemos superado la etapa de laboratorio, y ahora ha captado el interés tanto del gobierno federal como el de los estados, como el Estado de México, donde ya han empezado a licitar el modelo”, comenta Quesada.

David Burns, de Currie & Brown, coincide. “México es el único país de América Latina en el que tenemos proyectos de PPS. Y encontramos que el gobierno mexicano tenía un compromiso mucho mayor con el modelo que en otros países”, afirma el ejecutivo, cuya firma ha asesorado al gobierno mexicano en este esquema de financiamiento desde 2003 y en 2005 abrió Currie & Brown México.

Burns, un escocés que dirige la empresa británica especializada en PPS desde 2000, espera en México un gran énfasis en los Proyectos de Prestación de Servicios durante el gobierno de Calderón, en los que su compañía pretende, a su vez, participar como concesionaria, además de como lo ha venido haciendo hasta el momento en el país, en carácter de estructuradora y consultora.

De hecho, Currie & Brown es la única firma en México que ofrece los servicios de PPS en forma integral. Algunos competidores lo están haciendo, o buscan hacerlo, exclusivamente como concesionarios; y otros se preparan para hacerlo como consultores o estructuradores. Y la firma británica avizora en el país campo fértil para su negocio total.  

“Esperamos que México se constituya en parte importante de nuestro portafolio.  El negocio está creciendo; y los gobiernos estatales han seguido al federal con el modelo”, advierte Burns. “El desafío para el gobierno va a estar en el manejo de los contratos que el mercado pueda absorber, y, al mismo tiempo, en proporcionar el marco legal adecuado para esas concesiones”.

Sin embargo, los analistas coinciden en que los riesgos no son menores que los beneficios para este tipo de financiamiento en infraestructura. “Los PPS son simplemente otro esquema de financiamiento que tiene sus ventajas y en otras partes del mundo han probado ser exitosos, pero definitivamente existe el riesgo de que tanto el gobierno federal como los estatales puedan incurrir en un gran número de estos proyectos que le signifiquen, en el futuro, un compromiso que pueda limitar su flexibilidad financiera”, advierte Isaura Guzmán Leal, analista de Fitch México, una de las calificadoras que muy pronto empezará a calificar el riesgo de estos proyectos.

En los últimos dos años, en México se ha venido discutiendo en algunos foros económicos el tratamiento que se le debe dar a este tema. En ellos, los voceros de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público han esgrimido que, técnicamente, los compromisos que asume el Estado en este tipo de asociaciones público-privadas no representan deuda pública en el sentido estricto de la palabra.

Pero los analistas de las calificadoras discrepan de esta posición. “No será como una deuda bancaria, pero, al final de cuentas, es un compromiso con un privado, y además en un contexto de largo plazo, por lo cual nosotros tenemos el deber de estar vigilando eso y que la calificación también lo refleje”, agrega Guzmán Leal.

La analista remarca, asimismo, que los PPS serán evaluados por las calificadoras proyecto por proyecto, porque cada uno conlleva diferentes riesgos según la esfera en que se desarrollen, tanto a nivel federal como estatal. Fitch lo hará sólo para aquellos proyectos que se lleven a cabo en los estados, mientras que los PPS federales serán evaluados por las calificadoras de riesgo soberano.