Entre 1989 y 1994 el Gobierno mexicano otorgó 5,000 km de autopistas de cuota en 52 concesiones a empresas constructoras. El plan suponía una inversión de 13,000 mdd, financiada por la banca local en 50%, los concesionarios, en 30% y el resto por contribuciones del sector público. Para aportar su parte, las empresas contrataron créditos comerciales de tasas de interés variables y de plazo limitado y también, en ocasiones, participación de la concesión a las constructoras.
Los participantes en las licitaciones fueron constructoras como ICA o GMD, no tan enfocadas en buscar la rentabilidad de la operación ni en la viabilidad financiera de la concesión. Para ellos, la mayor parte del negocio estaba en la construcción. “Nos creímos financieros y arriesgamos al país en un programa que se debió poner en manos de financieros y no de constructores”, reconoce Gumaro Lizárraga, responsable en ICA de preparar las licitaciones de aquel tiempo.
Pero además, las concesiones se dieron sin tener asegurados permisos como el derecho de vía. Cuando las constructoras comenzaron a buscarlos se produjeron demoras no previstas, y quedaron expuestas a las presiones locales para delinear rutas. Los costos se elevaron por encima de 30%. La autopista Cuernavaca-Acapulco fue un caso extremo. Los costos subieron 200% y su construcción se demoró 30 meses, según el Banco Mundial.
Estos retrasos, más la crisis del 95, que redujo el aforo vehicular de las autopistas y aumentó la deuda de las constructoras por la caída del peso, lo que llevó al sistema a la quiebra. Nadie había previsto cómo iban a responder los concesionarios porque no se pidió información financiera u operativa detallada en sus propuestas. El uso de las autopistas, tras el Error de Diciembre, fue 30% menor de lo que se esperaba. La deuda contraída para la construcción de las carreteras, que se suponía que se iba a pagar con el flujo de las cuotas de uso, creció enormemente.
Zedillo, heredero de la crisis, entró al rescate. En 1997 compró la mayor parte de las carreteras concesionadas a 40% de su valor, asumiendo una deuda de 15,000 mdd que aún no se termina de pagar. “Dieron un segundo rescate a los bancos, entonces ya en manos privadas”, explica Lizárraga. El Gobierno tomó 20 concesiones que incluían 22 autopistas. Creó el Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) para que se hiciera cargo de los créditos a través del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS).
Las constructoras tuvieron pérdidas adicionales por los costos financieros durante cuatro años más, el tiempo que tardó en implementarse el rescate. Primero, porque el valor de las carreteras cayó considerablemente, explica Lizárraga. Pero además, por la propia crisis, que llevó a la falta de contratos y el estancamiento del PIB y a la caída de la bolsa, donde las principales compañías se financiaban. “Las empresas estuvieron ocho años en números rojos”.
Las cuotas de peaje disminuyeron fuertemente en manos del Gobierno, para incentivar el uso. A las 32 concesiones que permanecieron en manos privadas se les extendieron los plazos 20 años más para permitir que los inversionistas se recuperaran. Las pérdidas, estima S&P, fueron de 3,000 mdd.