La solución ‘nuclear’ a la deuda en EU

La Enmienda 14 de la Constitución dice que el techo de endeudamiento no puede ser botín político; sin embargo, esta misma ley coloca al Gobierno en un ‘trilema’ que le prohíbe saltarse al Congreso.
congreso  (Foto: CNN)
Roger Parloff

A medida que entramos en la recta final de la tercera crisis del techo de la deuda en Estados Unidos en dos años y medio, la mayoría de nosotros hemos escuchado al menos una discusión acerca de la Sección 4 de la Enmienda 14, que dicta que la "validez del la deuda pública de Estados Unidos... será incuestionable".

Lamentablemente -y engañosamente- estas menciones a menudo son hechas en la misma categoría que la noción de acuñar dos monedas de platino de 1 billón de dólares como un medio para sortear cómica y mágicamente la parálisis política. Esto ha llevado a muchos a asumir que la relevancia de la Enmienda 14 en la crisis es tan hipotética y descabellada como la absurda propuesta de las monedas, equivaliendo a una especie de panacea o sueño imposible, o un intento desesperado de los liberales y académicos.

Eso es incorrecto. Es cierto que la opinión de la mayoría, tanto en la academia legal como entre los asesores del presidente Barack Obama, parece ser que la Enmienda 14 no ofrece ninguna salida fácil para el presidente frente a la crisis. A su juicio no le autoriza simplemente a declarar como una nulidad el techo de la deuda y a ordenar al Departamento del Tesoro que emita nueva deuda sin la autorización previa del Congreso.

El hecho de que la Sección 4 de la Enmienda 14 no pueda proporcionar un deus ex machina a nuestra situación actual, como un académico de la Facultad de Derecho de Harvard, Laurence Tribe, destacó en una columna de opinión en el New York Times en julio de 2011, no quita el hecho de que esa disposición existe, conserva su vitalidad, aplica directamente a nuestra situación y debe pesar muy fuertemente en la mente -y en la conciencia- de la facción republicana que actualmente está violando inequívocamente su letra y espíritu.

Los mismos eminentes estudiosos constitucionales que han aconsejado públicamente a Obama no anular la ley del techo de la deuda en sí, según lo estipulado en la Sección 4, incluyendo a dos miembros de la Facultad de Derecho de Yale, Tribe y a Jack Balkin. Han reconocido, sin embargo, que los autores de esa disposición ciertamente pretendían impedir a los congresistas utilizar la amenaza de un impago de la deuda como herramienta coercitiva en el arsenal de la política cotidiana.

Ellos simplemente dudan de que la disposición faculte al presidente Obama para comenzar a emitir deuda sin la autorización del Congreso, lo que violaría otras disposiciones constitucionales. (Por otra parte, al menos otros dos eminentes académicos de la Facultad de Derecho de la Universidad George Washington, Neil Buchanan; y de la Facultad de Derecho de Cornell, Michael C. Dorf, sí creen que el presidente Obama tiene esa llamada opción "nuclear", por razones que expusieron en este artículo en Columbia Law Review de octubre de 2012).

La Enmienda e implicaciones

Aunque fue generado por amenazas específicas que el país enfrentó a raíz de la Guerra Civil, el artículo 4 de la Enmienda 14 sigue siendo pertinente en nuestro mundo. Balkin de Yale explicó en su blog Balkinization en junio de 2011: "La Sección 4 aborda la preocupación de que, una vez readmitidos completamente a la Unión, los representantes y senadores de los estados del sur... deliberadamente se nieguen a pagar las deudas contraídas en la represión de la rebelión confederada".

Sin embargo, continuó, la disposición "fue establecida en términos generales con el fin de prevenir que futuras mayorías en el Congreso repudien la deuda federal para obtener una ventaja política, para venganza o para tratar de desconocer las obligaciones financieras de ejercicios anteriores debido a cambios en las prioridades políticas".

De hecho, en el momento de la redacción de la disposición, (también según Balkin), el senador líder de los Republicanos Radicales, Benjamin Wade, y la fuerza impulsora detrás de la promulgación de la sección explicó que al garantizar de manera amplia la seguridad de la deuda federal, la disposición "dará una gran confianza a los capitalistas y será de un beneficio monetario incalculable para Estados Unidos, porque no tengo ninguna duda de que cada hombre que tenga una propiedad en los fondos públicos se sentirá más seguro cuando vea que la deuda nacional es retirada del poder de un Congreso para repudiarla y colocada bajo la custodia de la Constitución, que lo que se sentiría si fuera dejara con cabos sueltos y sujeta a las variables mayorías que puedan surgir en el Congreso".

¿Por qué, entonces, Balkin, Tribe y otros piensan que Obama no puede declarar inválido el techo de la deuda? Después de todo, es el propio Congreso el que ha establecido los niveles de gasto y de tributación, y esas decisiones, una vez hechas, determinan el nivel de endeudamiento que es necesario para evitar el incumplimiento como una cuestión de simple aritmética.

El déficit entre los ingresos fiscales y el gasto es, obviamente, la cantidad que debe ser tomada como préstamo, así que, ¿acaso el Congreso no ha autorizado ya, en efecto, este nivel de deuda? Tener una ley que fije un tope o techo a los préstamos para cubrir los gastos que el Congreso ya ha autorizado parece a la vez superfluo y una invitación al impago.

Por esa razón, un investigador senior de la Institución Brookings, Henry J. Aarond, describió recientemente el límite de la deuda en el New York Times como "el equivalente fiscal del apéndice humano: una ley sin ningún propósito visible".

Peor aún, la ley de límite de endeudamiento (cuya forma actual data de 1939) parece exacerbar la crisis al prometer colocar al presidente en líos potencialmente imposibles de resolver cada vez que un nuevo techo es alcanzado. (E incluso si reducimos nuestros déficits, continuaremos golpeándonos contra él, observan Buchanan y Dorf, porque está definido como una suma fija de dólares en lugar de como un porcentaje del ingreso nacional).

Problemas del marco legal

La inevitable crisis surge porque el presidente tiene la obligación constitucional de "encargarse... de qué las leyes se ejecuten fielmente", lo cual significa gastar dinero en los niveles que el Congreso ha dictado. Sin embargo, su única fuente de fondos para hacerlo son los ingresos que el Congreso le permite recaudar a través de los impuestos o de los fondos que le permite pedir prestado mediante la emisión de deuda pública. (La Constitución da el control al Congreso sobre las tres funciones: gasto, tributación y endeudamiento).

Si el presidente no logra conseguir el dinero necesario para el gasto, incumplirá con el pago de la deuda pública en violación de la Sección 4 de la Enmienda 14.

Por lo tanto, la ley del techo de la deuda coloca al presidente en lo que Buchanan y Dorf llaman un "trilema" sin salida. Conforme a la Constitución, no puede incumplir con el pago de la deuda, no puede aumentar unilateralmente los impuestos, y no puede endeudarse unilateralmente.

Ante tal predicamento, estos eruditos creen que está obligado a tomar el enfoque "menos inconstitucional", que, por las razones que ellos describen, creen que sería invalidar el techo de la deuda y emitir nueva deuda, lo que ellos llaman "deuda presidencial", debido a que no tendría la autorización del Congreso.

Tribu y Balkin discrepan. Ellos piensan que el presidente más bien sería relegado a una especie de proceso de "definir prioridades", en el que dirigirá esos fondos limitados disponibles para él para asegurarse de que país honre sus obligaciones de deuda pendientes -el enfoque más ambiguo, argumentan, de la Sección 4 de la Enmienda 14- y financie todas las demás funciones absolutamente esenciales mientras que permite que la mayoría de las otras obligaciones (salarios, derechos, contratos, etc.) sean dejadas de lado, aunque esto obviamente cause un enorme sufrimiento y conmoción en todo el país.

Ciertamente, hay consideraciones prácticas que parecen apuntalar y contrastar las interpretaciones rivales de los estudiosos acerca del texto constitucional y de la historia. Algunos piensan que los " bonos presidenciales", por ejemplo -aquellos emitidos sin la autorización del Congreso- no encontrarían un mercado, lo cual los convierte en una solución inviable en la práctica.

Otros, como Buchanan y Dorf, creen que la "definición de prioridades" es imposible como materia administrativa debido a la gran cantidad de pagos involucrados y a la forma en que el sistema de pagos del Departamento del Tesoro está programado actualmente.

El mayor problema

El mayor punto es el siguiente: la sección 4 de la Enmienda 14 existe, y se trata por completo de tratar de prohibir precisamente lo que está pasando en estos momentos. La única pregunta es cómo se aplica. E incluso esa incertidumbre nos dice algo muy importante acerca de la gravedad de la crisis que estamos enfrentando hoy en día.

La razón por la que tenemos tan pocos precedentes para guiarnos en la aplicación de la Sección 4 es que, en líneas generales, esta disposición entra en juego sólo cuando una masa crítica de miembros del Congreso están dispuestos a que ocurran daños graves a nuestra nación si sus demandas no son cumplidas - demandas qué no pueden ser logradas a través de procesos democráticos ordinarios.

Esa es una situación a la que realmente no nos hemos enfrentado desde la Reconstrucción de la Guerra Civil, cuando los insurgentes armados anteriormente hostiles estaban siendo reintegrados a la Unión y, por tanto, al Congreso.

El presidente no es el único que ha hecho un juramento para defender la Constitución. Los miembros del Congreso también tienen la obligación de apoyarla y defenderla - incluida la Sección 4.

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Los miembros de la Cámara de Representantes que actualmente están utilizando la perspectiva del impago de la deuda como moneda de cambio -ya sea para retrasar la aplicación de la Ley de Asistencia Asequible o para conseguir cualquier otra meta- están traicionando la Constitución; y el presidente tiene razón en trazar un límite y negarse a legitimar este abuso o incentivar su recurrencia.

Él merece un apoyo bipartidista inmediato y pleno para dar fin a esta táctica constitucionalmente prohibido de una vez por todas.

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