Pobreza: el propósito pendiente

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Gonzalo Hernández Licona

México ha cambiado drásticamente a lo largo de su historia. Pasó de ser una colonia a un país independiente, de ser una sociedad rural a una eminentemente urbana, de ser un país semicerrado a tener una gran apertura en diversos sentidos, e incluso de tener gobiernos dictatoriales a tener instituciones con tintes democráticos. A pesar de estos cambios, la pobreza ha sido una constante permanente.

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Aunque la evidencia de la pobreza en el país pueda ser contundente, sociedad y gobierno no hemos podido erradicar este problema, o al menos reducirlo a niveles bajos, congruentes con una mayor justicia social. Posiblemente éste ha sido en muchas ocasiones un propósito explícito de los distintos gobiernos, pero la complejidad de la solución y la dimensión del mismo han hecho que, como muchos propósitos de inicio de año, no haya llegado más allá del Día de Reyes.

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¿Qué es la pobreza? Si bien puede quedar claro el concepto de pobreza (que podemos expresar vagamente como una carencia de bienestar o de capacidades y -oportunidades1), no es fácil ponerla en números. ¿Son pobres los que no tienen recursos para comer, o los que no tienen qué comer diariamente, o aquéllos que comen pero no se nutren, o los que tienen qué comer pero no pueden tener acceso a otras necesidades básicas? ¿Qué son exactamente las necesidades básicas? ¿Nos tenemos que referir a la pobreza en un sentido absoluto (son pobres todos aquellos que no tienen un ingreso suficiente para nutrirse), o en un sentido relativo (son pobres los que tienen un ingreso muy por debajo del ingreso promedio de la población)?

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En la teoría nunca se ha llegado a un consenso -pleno2, pero en la práctica se utilizan diversas definiciones. Es usual que en la literatura se determine que los pobres extremos son quienes no tienen ingresos suficientes para nutrirse adecuadamente, y que los pobres moderados sean aquéllos que si bien pueden cubrir su nutrición mínima, no tienen recursos suficientes para cubrir sus elementales necesidades de educación, salud y -alojamiento3. A escala internacional, es común que a los pobres extremos se les identifique por ganar menos de $1 dólar diario y los pobres moderados sean quien ganan entre $1 y $2 dólares -diarios4.

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Aquí, en México
La necesidad de cuantificar la pobreza, a pesar de que ésta se torne impersonal al hacerlo, es indispensable en términos de política pública, tanto para conocer mejor a la población en su conjunto, como para saber la magnitud del problema que se analiza. A pesar de las convenciones para medir la pobreza, la literatura ofrece una gama amplia de estimaciones de la pobreza en México. Sin embargo, lo que parece claro es que en términos generales la magnitud de la pobreza total en nuestro país (la suma de la pobreza extrema y la moderada) es elevada, como se puede apreciar en el cuadro inferior.

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Como se observa, los autores difieren en la magnitud de la pobreza a veces en forma considerable, pero los niveles permanecen altos absoluta y relativamente. En un sentido absoluto, si sumáramos el nivel de pobreza extrema y moderada que reporta el Banco Mundial para 1996, la pobreza total es cercana a 38% de la población total. Es decir, con una población total de aproximadamente 95 millones de personas, 36.1 millones de personas se pueden considerar pobres en México.

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Si la comparación internacional sirve para complementar las cifras anteriores, de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano que publicó la Organización de Naciones Unidas en 1999, el porcentaje de la población total que gana menos de $14.4 dólares diarios en Canadá, que ocupa el primer lugar en desarrollo humano del mundo, fue de sólo 5.9% en 1995. Otras variables validan esta diferencia: mientras que en 1997 en México la esperanza de vida al nacer era de 72.7 años, la tasa de alfabetización fue de 90.1%, la tasa bruta de matriculación promedio hasta el nivel preparatoria fue de 70% y el Producto Interno Bruto per cápita fue de $8,370 dólares (paridad de poder de compra), en Canadá las cifras son 79 años, 99.0%, 99.0% y $21,647 dólares, respectivamente. En términos relativos, la situación de México dista de ser óptima.

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¿Qué hacer para combatirla?
a) El crecimiento económico es una condición necesaria… Si se tuviera que escoger una sola política para combatir la pobreza, ésta debería ser el tener un crecimiento alto y sostenido. Tanto la teoría como la evidencia de otros -países5 y del mismo México indican que la gran diferencia entre el nivel de vida de países ricos y pobres es el crecimiento económico. Algunos países como Honk Kong y Singapur han crecido en promedio cerca de 7% per cápita por año en las últimas décadas, y por tanto han podido duplicar su nivel de ingreso en 10 años. México, por el contrario, ha crecido sólo 1.59% anual promedio per cápita en los últimos 76 años, y por ello sólo ha podido duplicar su ingreso en 43 años.

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Peor que eso, entre 1982 y 1997 el país ha tenido un crecimiento promedio anual per cápita negativo (-0.16%), con lo cual la esperanza de un mayor nivel de vida y por ende una disminución de la pobreza son remotos con esta tendencia. En el cuadro anterior podemos ver que en México la pobreza cayó significativamente entre los años 70 e inicios de los 80, cuando se tuvieron tasas de crecimiento de alrededor de 7%. Posteriormente, cuando el crecimiento cayó drásticamente, la pobreza aumentó a pesar del gasto gubernamental que se ha hecho en programas sociales.

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Los factores que elevan el crecimiento de manera sostenida son la educación y la inversión en capital físico. Por el lado de la educación, México debe incrementar su presupuesto en este rubro y también elevar la calidad de la misma con cambios institucionales importantes. Tiene sentido económico y social el que la educación pública sea gratuita, al menos hasta el nivel de secundaria y en áreas técnicas, pues es ahí en donde se pueden registrar las tasas de rendimiento sociales más altas. No sólo eso, también es necesario que en las áreas de mayor pobreza se den incentivos económicos para cubrir el costo de oportunidad de la familia de que los hijos asistan a la escuela. En el caso de las carreras técnicas, es fundamental promover este esquema, ahora subutilizado, pues de esta forma se puede tener una mejor coordinación entre la educación y las empresas productivas, como ha sido el caso de algunos países de Europa Occidental. En lo que respecta a la inversión física, tanto nacional como extranjera, la forma de fomentarla permanentemente es tener en orden las variables macroeconómicas, como las finanzas públicas, la inflación y el sector externo. En este último rubro, es muy probable que el tipo de cambio flexible sea la solución en el mediano plazo.

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México tiene sin embargo al menos dos pendientes que resolver para poder crecer en forma sostenida. En primer lugar será imprescindible que se fortalezca la democracia en el país a nivel de partidos políticos y de las instituciones involucradas en este aspecto. La inversión se ve afectada en forma importante cuando el panorama político no es estable, como lo hemos experimentado en los últimos 30 años. En segundo lugar es necesario que se busquen soluciones inmediatas para la banca, pues no se podría conseguir el crecimiento que se requiere para el siguiente siglo sin una sistema financiero fuerte. Para ello será fundamental hacer una legislación clara en este rubro que les dé certidumbre a los participantes (instituciones, ahorradores y usuarios del crédito).

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b) El crecimiento económico no lo es todo. Se ha estimado con datos de los años -806 que la pobreza (moderada) podría erradicarse de México en 18 años con un crecimiento per cápita promedio anual de 6.4% o en 34 años con un crecimiento de 3.4%. La necesidad de que México entre al nuevo siglo como un país económicamente más fuerte y más justo, hace indispensable que se lleven a cabo acciones directas para combatir la pobreza, además del crecimiento económico.

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Los grupos más pobres del país tienen características importantes que hacen que los beneficios del crecimiento lleguen lentamente. En primer lugar estos grupos tienen niveles de salud y educación tan reducidos que no les permiten participar activamente en la economía más dinámica. Asimismo sus bajos recursos les impiden financiar acciones que impliquen riesgo, tales como cambio de actividad, de cultivos o cambio en las técnicas de -producción7. En segundo lugar, las familias con mayores carencias y bajos salarios tienen también cargas de trabajo relativamente altas, lo cual les impide llevar a cabo actividades de inversión como educación, capacitación e incluso cuidado de los -hijos8. En tercer lugar, se ha identificado que los grupos específicos a quienes más afecta la pobreza son: los menores de edad, las mujeres, los ancianos, los habitantes de áreas rurales (específicamente en los estados de Oaxaca, Chiapas, Hidalgo, Guerrero, Puebla, Yucatán y Veracruz) y los -indígenas9.

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Es necesario que se tenga un programa activo contra la pobreza enfocado primordialmente a los grupos antes mencionados y que tenga como rubros más importantes la educación, la infraestructura básica, la salud, la alimentación y el empleo temporal. Los programas previos que se han diseñado en éste y otros gobiernos aparentemente han ayudado a diversas -familias10, pero siempre han mezclado otros propósitos (el político, por ejemplo), con lo cual la efectividad se ve reducida. El programa, idealmente, deberá tener un esquema autónomo del gobierno federal, pues de otra forma los incentivos políticos afloran desde su -inicio11 y los programas nunca duran más de seis años. La pobreza en México es tan profunda y tan añeja, que las soluciones no pueden llevarse a cabo en un solo sexenio.

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El programa (o los programas) deberá tener una mayor participación por parte de las comunidades –autoridades y organizaciones no gubernamentales– para que éstas tengan mayor decisión en el destino de los recursos y una mayor participación en las actividades a realizar, lo cual refuerza el capital social entre los habitantes. El destino actual de las actividades del Progresa (educación, salud y alimentación) son elementos esenciales para romper el círculo vicioso de la pobreza, pero en la práctica también se ha pagado un alto costo de supervisión central. Ampliar el control localmente, como se hace en el rubro destinado al Ramo 33 del gasto social, puede tener mejores resultados, siempre y cuando la sociedad civil cumpla también con labores de supervisión.

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En cuanto al empleo temporal, es importante que éste se fomente cuando el país ha sufrido cambios estructurales fuertes, como ha sucedido y sucede en México ahora. Como ya se dijo, las familias de bajos recursos no pueden afrontar un cambio de actividad fácilmente y por ello este apoyo es indispensable para suavizar la transición a actividades económicas alternativas. Sin embargo, el esquema deberá ser temporal, pues de otra forma el costo del mismo sería muy alto y se podrían fomentar, como sucede, incentivos perversos a buscar en el gobierno la única solución, lo cual no ayuda en el largo plazo ni al individuo ni al país en su conjunto.

El propósito del nuevo siglo
-En todos los fines de año encontramos el pretexto de cambiar. El calendario de estos días nos muestra sin embargo que estamos no sólo a punto de cambiar de año, sino también de siglo y casi de milenio y, en el caso del calendario político, también coincidiremos con un cambio de gobierno. Ojalá que nuestro principal propósito en este nuevo ciclo sea el de tener un país más fuerte económica y socialmente, más libre y más justo. Para ello es necesario combatir la pobreza enraizada en México, con ideas e instituciones nuevas y con la participación de toda la sociedad. De otra forma el propósito quedará, otra vez, pendiente, y el país, si sobrevive como tal, verá pasar los siguientes siglos sin pena ni gloria.
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Gonzalo Hernández Licona
-es miembro del departamento de Economía del Instituto Tecnológico Autónomo -de México (ITAM)

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  1. Ver A. Sen, Inequality Reexamined, Clarendon Press Oxford, 1992.
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  3. Ver la discusión que sobre este tema plantea A. Sen en su artículo Poor Relatively Speaking, Oxford Economic Papers, Vol. 35, 1983.
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  5. Ver S. Levy, Poverty Allevation in Mexico, The World Bank, Working Paper No. 679, 1991; M. Székely, The Economics of Poverty, Inequality and Wealth Accumulation in Mexico, Macmillan Press, 1998; World Bank, World Development Report, The World Bank, Washington, D.C., 1997.
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  7. A éstas cifras se les conoce por tanto como las líneas de pobreza extrema y moderada, respectivamente.
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  9. Ver X. Sala-i-Martín, La riqueza de las regiones. Evidencia y Teorías sobre crecimiento regional y convergencia. Moneda y Crédito, 198, 1994. R. J. Barro y X. Sala-i-Martín, Economic Growth, McGraw Hill, 1995.
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  11. Ver M. Székely (1998).
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  13. Ver S. Levy (1991).
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  15. Ver G. Hernández Licona, Oferta laboral familiar y desempleo en México: Los efectos de la pobreza, El Trimestre Económico, Vol. LXIV, Núm. 256, 1997.
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  17. No es coincidencia que en los estados referidos se encuentre el mayor porcentaje de indígenas del país.
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  19. Es aún muy prematuro parar poder evaluar el Progresa o aún el Pronasol (pues éste era un programa que en general ayudaba a elevar los ingresos en el largo plazo. Vale la pena sin embargo ver el libro de G. Martínez, Pobreza y Política Social en México, El Trimestre Económico e Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1997.
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  21. Ver D. Dresser, En Búsqueda de la Legitimidad Perdida: Pronasol, Pobreza y Política en el Gobierno de Salinas. En G. Martínez (1997).
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