Telmex. El difícil arte de dominar

En caso de que prosperen las nuevas regulaciones contra el gigante telefónico, los competidores se
Andrés Piedragil Gálvez

El 12 de septiembre de 2000, el Diario Oficial de la Federación publicaba una resolución de la Cofetel (Comisión Federal de Telecomunicaciones) en la que se establecía, en las telecomunicaciones del país, un marco regulatorio que incorporaba la figura de operador dominante. Una década después de la apertura del sector local de las comunicaciones, la posibilidad de limitar las acciones de Teléfonos de México (Telmex) se presentaba como una alternativa real.

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Como era de esperarse, la empresa de Carlos Slim rechazó la propuesta gubernamental y, en un documento de 777 páginas, solicitó un amparo ante los tribunales del país. La batalla jurídica se anuncia larga y complicada. Los ejércitos de abogados velan armas.

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De acuerdo con el dictamen de la Cofetel, la empresa que dirige Jaime Chico Pardo es un concesionario de red pública de telecomunicaciones con poder sustancial en cinco mercados relevantes (telefonía local, larga distancia nacional, larga distancia internacional, transporte interurbarno y servicios de acceso). Condición que impone obligaciones específicas a Telmex en materia de tarifas, calidad de servicio e información técnica (ver tabla página 136).

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El empujoncito

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La regulación asimétrica (término utilizado para describir las leyes de telecomunicación que controlan al operador más fuerte) no surge de la nada. A principios de 1997, y en un contexto caracterizado por las quejas e impugnaciones de los otros carriers (los de larga distancia, principalmente), la Comisión Federal de Competencia (CFC) avaló el poder dominante de Telmex en el mercado local de las comunicaciones. Con el respaldo del dictamen de la CFC, la Cofetel preparó el camino –poco a poco y enfrentando múltiples controversias jurídicas– para la consolidación de una regulación asimétrica.

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Sin embargo, la iniciativa no sólo aspira a ordenar el ámbito interno. En buena medida, y aunque la Cofetel niegue cualquier tipo de presión externa, el nuevo marco de competencia responde a las duras críticas lanzadas por organismos y gobiernos internacionales.

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Por ejemplo: desde agosto de 2000, y por iniciativa de Estados Unidos, la Organización Mundial de Comercio (OMC) promueve un panel de controversia en torno a las reglas que rigen al nicho mexicano de las comunicaciones. Por otro lado, Pyramid Research (compañía estadounidense de investigación) asegura que, en términos de apertura en el ámbito de las telecomunicaciones, México es una de las naciones latinoamericanas más retrasadas.

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Según Pyramid, Telmex  –que aprovecha la ausencia de un ente regulador fuerte– posee todas las ventajas necesarias para mantener y ampliar su participación de mercado (casi 100% en servicio local, 78% en larga distancia, 68% en telefonía celular, 65% en internet y 80% en transmisión de datos; de acuerdo con cifras presentadas por la firma), lo cual reduce o anula las oportunidades de éxito de cualquier operador.

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Esencia democrática

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Aunque el amparo interpuesto por Teléfonos de México –que rechazó la oportunidad de pronunciarse sobre el tema en una entrevista– abre un compás de espera, la regulación asimétrica es una realidad que ya flota en el ambiente. ¿Qué implica adoptar una regulación de esta clase? Gabriel Moreno, analista de Select-IDC –especializado en los mercados mexicanos de internet y telecomunicaciones–, cree que las cosas pueden mejorar sustancialmente.

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En su opinión, “la regulación asimétrica le otorga todo el poder a los clientes. Las personas elegirán a su proveedor en función de méritos técnicos y de calidad de servicio. Hoy día, muchas familias consideran a Telmex la única opción, ya que en experiencias anteriores los nuevos operadores no lograron satisfacer sus expectativas. Al no abastecer ciertos elementos fundamentales (enlaces, tarifas, niveles de calidad, troncales) Telmex, intencionalmente o no, provocaba la pérdida de clientes. Cuando los individuos recurrían al carrier dominante, por supuesto, todas las necesidades encontraban una pronta solución. En ese sentido, las leyes de dominancia, al fijar obligaciones específicas a Telmex, aportan un principio de equidad que resultaba muy importante”.

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Francisco Gil Díaz, director general de Avantel, asegura que la instalación de la nueva legislación “aunque Telmex diga lo contrario, no debe causar impactos negativos. En los países donde se formuló un modelo asimétrico, a las empresas dominantes no les fue mal y se multiplicó el número de usuarios y el volumen de tráfico. Si el mercado mantiene las condiciones de competencia actuales, el gobierno ahorcaría las telecomunicaciones y, al hacerlo, estaría asfixiando el flujo circulatorio de la economía”.

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No obstante, Teléfonos de México aseguró –vía comunicado de prensa– que el proyecto de la Cofetel “obliga a la compañía a entregar el mercado por decreto (…) y contraviene el interés público que dice animar”. La empresa de Slim niega cualquier principio de igualdad. Entre otras razones, Telmex señala que el piso tarifario propuesto implica que los precios de larga distancia no bajarán para los consumidores –la firma no podrá reducir costos, a menos que los competidores hayan establecido previamente tarifas menores–. Adicionalmente, la empresa asegura que los subsidios a los servicios esenciales desincentivarán las inversiones de los operadores –lo que frenaría el desarrollo de nueva infraestructura de telecomunicaciones, la generación de empleos y la atención a zonas de recursos económicos  limitados y de difícil acceso–.

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Un compromiso para todos

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El modelo asimétrico no es un castigo para Telmex. En el fondo, la ley compromete a la industria en su totalidad. De hecho, los promotores de la equidad podrían ser las primeras víctimas del cambio.

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Moreno, de Select-IDC, explica: “Si la iniciativa de la Cofetel prospera, los competidores habrán conseguido el objetivo buscado: un escenario igual para todos los proveedores. Cumplida la expectativa, las empresas como Avantel y Alestra deben convertir en realidad sus promesas: desarrollar nueva infraestructura de comunicación. Hasta ahora, ambas organizaciones aseguran que la posición dominante de Telmex apenas les permite sobrevivir. Si las condiciones cambian, entonces podrán invertir los millones de dólares prometidos. Por lo pronto, ese capital no se ve en ningún lado.”

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En ese sentido, añade, “los operadores no deben confundir libre mercado con desaparecer a Telmex. Si la legislación se implanta en el país, los usuarios calificarán la verdadera calidad de los proveedores internacionales. El pretexto de la mala actitud del carrier dominante quedará totalmente cancelado”.

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Gil Díaz, de Avantel, considera que la regulación, por sí sola, no representa una garantía. Desde su punto de vista, las leyes sólo funcionan cuando existe un ente regulador que las ejecuta. En ese terreno, el entrevistado posee muchas dudas: “La autoridad debe promover la competencia. En México, el gobierno asume una postura así: hay que fomentar la competencia pero es necesario cuidar a Telmex. Ante las solicitudes de regulación a Telmex, la principal preocupación de los funcionarios es tomar medidas que no dañen el valor de las acciones de Teléfonos de México. En esencia, la autoridad no debe proteger a nadie. Si queremos que la igualdad florezca en el mercado, la autoridad –a través de decisiones independientes y apegadas a derecho– tendrá que ganarse el respeto. De lo contrario, de nada sirve innovar el marco regulatorio.”

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La historia no miente. En países como Alemania, Inglaterra o Estados Unidos (el caso de AT&T), las regulaciones asimétricas no destruyeron al carrier dominante. Por el contrario, crearon un marco de competencia equilibrado, el cual permitió que los usuarios contarán con más libertad de elección. Ahí radica el peligro para los competidores de Telmex: al igualar las capacidades de abastecimiento de todos los operadores. La calidad del servicio se convierte en el factor de selección más crítico. Si fallan en ese renglón, no habrá ley que los proteja del juicio sumario del mercado.

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