Todos a vigilar
El gobierno es el comprador con más peso en el país. El esfuerzo para transparentar las transacciones de la administración pública con sus proveedores, de hecho, es uno de los temas de la conferencia internacional México contra la corrupción, auspiciada por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), entre el 15 y 19 de abril. Algunos de los participantes de este foro hablaron en una mesa redonda con Expansión a propósito de este tema y del papel cada vez más importante que juega la sociedad civil.
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Al principio, los administradores públicos no querían admitir lo que cualquier mexicano comenta, a veces con abundante cinismo: que se usan los recursos gubernamentales para el beneficio personal. "Fue un proceso difícil porque implicaba decir que aquí hay corrupción", dice Aliza Chelminsky, que encabeza la Unidad de Vinculación para la Transparencia de Secodam. Cuando se venció el rechazo e inició la reflexión, se encontró que en todas las dependencias del gobierno federal las unidades de compras eran las áreas más críticas para el combate a esa plaga.
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El tema es importante tan sólo por su tamaño. Las 32,075 transacciones que se realizaron entre el Estado y sus abastecedores en 2001 –que la Secodam tiene registradas en Compranet, un sistema de información y licitación por internet– representan $20,000 millones de dólares. Esto equivale a 3.1% del Producto Interno Bruto (PIB). Pero los datos en la Red sólo incluyen las 300 entidades compradoras más importantes, dice Guillermo Haro, titular de la Unidad de Normatividad de Secodam, que controla las adquisiciones y obras públicas. Él afirma que el gobierno destina 22% de su presupuesto a adquirir bienes, lo que es igual a 5.5% del PIB.
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Secodam tiene la responsabilidad de revisar técnica y normativamente todo el proceso, desde el establecimiento de las bases –las especificaciones de lo que se quiere conseguir– hasta la adjudicación. Para limpiar el procedimiento, la Secretaría establece reglas claras, propone responder más rápidamente a las quejas y busca la participación de organizaciones civiles con el fin de que exista una mayor vigilancia. De ahí que en esta mesa redonda también participen, además de Chelminsky y Haro, Maribel López, directora ejecutiva de la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA) y Eduardo Bohórquez, de Transparencia Mexicana.
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Los representantes de Secodam explican que su enfoque para combatir la corrupción es más que todo preventivo: hacer que las prácticas turbias sean más difíciles de realizar. Como ejemplo de ello, Chelminsky aborda las licitaciones que empiezan a efectuarse en Compranet. El medio electrónico elimina el contacto de ventanilla entre el funcionario y los representantes de las firmas concursantes, y en consecuencia la tentación del soborno. Además promueve entre las empresas la autorregulación y el código de ética, como mecanismos del sector privado en un ambiente de mayor vigilancia. Estos instrumentos ayudarían a las compañías a ser más competitivas, mejorar su reputación y acceder a mayor financiamiento.
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Los esfuerzos de la Secretaría implican también una reforma legislativa, apenas dos años después de la aprobación de una Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, cuyo reglamento entró en vigor en septiembre de 2001.
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Haro, encargado de la revisión del marco legal, explica que la ley actual involucró una gran sistematización de los ordenamientos dispersos que antes existían. Incorporó el criterio de la solvencia de la empresa proveedora, con el fin de evitar que ganaran las licitaciones firmas sin capacidad de cumplir. También introdujo la figura de observadores: representantes de colegios, cámaras y organizaciones no gubernamentales que pueden cuestionar las bases de una concurso, su ejecución y adjudicación.
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La Secodam pretende preservar los avances de esta ley y aumentar la transparencia y la eficiencia para llegar a tener un marco legal "de clase mundial." El titular de la Unidad de Normatividad lleva a cabo un proceso de consulta con cámaras industriales, despachos de abogados que a menudo asesoran a las compañías en las oposiciones y algunos grandes compradores. Contempla consultas públicas en seis estados de la república durante mayo y junio, un nuevo momento de concertación con las cámaras y otros actores clave, y la presentación de la iniciativa en la segunda sesión ordinaria del Congreso de la Unión, en septiembre.
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López, de la EMA, asegura estar encantada de revisar punto por punto la ley (de 73 artículos) y aportar sus observaciones para la consideración de la Secretaría. La entidad que dirige es el cuerpo que acredita en México a los laboratorios de prueba de productos y de los organismos certificadores, como los del ISO. En su calidad de experta en procesos, piensa que las adquisiciones se hacen sin sólidos conocimientos técnicos, sea por parte de compradores gubernamentales o de observadores ciudadanos: "Llegamos a los subcomités de evaluación de bases y nos damos cuenta que están llenos de delegados y que nadie es experto en el producto que se está licitando", asevera. López también se preocupa por la falta de eficiencia que podría provocar un exceso de medidas para resguardar la honradez en el ejercicio.
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Consciente de la lentitud del proceso, Haro quiere promover entregas justo a tiempo –que reducen la necesidad de control de inventario y almacenaje– y el uso más frecuente del arrendamiento, ya que la vida útil de muchos bienes se acorta cada vez más.
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Con el fin de agilizar la respuesta a las quejas, que sumaron 2,359 en 2001, el funcionario anuncia que se considera la creación de un órgano independiente de la Secretaría para las tareas de control de las compras gubernamentales, sean revisión, resolución de inconformidad o sanción. Con este organismo, que se podría llamar Comisión Federal de Contratación Gubernamental, los dos o tres meses que la Secodam lleva en resolver las reclamaciones se podrían reducir a dos o tres días.
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Vigilantes civiles
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"Si la ley queda corta, la presencia de los ciudadanos es un complemento. Hay otros ojos dispuestos a acompañar el proceso desde afuera, con una perspectiva independiente", interviene Bohórquez.
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Los panelistas concuerdan en que la participación de los observadores y de las organizaciones civiles es un logro de la ley de marzo de 2000. Transparencia Mexicana ha aprovechado la apertura reciente del gobierno: en los últimos dos años firmó cinco pactos de integridad; es decir, acuerdos de voluntades entre los participantes en una licitación y la ONG como testigo por la sociedad civil. Su papel es vigilar el ejercicio y proponer acciones que conduzcan a mejores resultados. Por ejemplo: en el capitulo mexicano de la coalición global, Transparencia Internacional influyó en que el concurso para asegurar los bienes de la CFE se desagregara en 10 partidas. En el pasado, sólo cuatro de los 80 miembros de la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros competían por el contrato único, que incluía las pólizas de automóviles, termoeléctricas, instalaciones físicas y planta nuclear, mientras que en su forma final hubo seis compañías que se disputaron las asignaciones.
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La desconfianza hacia las licitaciones es alta y, en consecuencia, el visto bueno de Transparencia cobra más importancia. A cambio de su aval, el organismo pide el compromiso de los más altos ejecutivos de las empresas. En el caso de la desincorporación de Aseguradora Hidalgo, esto implica la firma del pacto de integridad por los directores generales de las aseguradoras postulantes mexicanas, españolas y estadounidenses. Es una forma de enviar un mensaje al mundo para que se sepa que las cosas están cambiando en el país, afirma Bohórquez.
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Esta ONG promueve también el recurso de audiencias públicas previas a un concurso. Su director explica que a escala municipal existe la figura legal del cabildo abierto, que faculta a la ciudadanía a comentar y participar directamente en asuntos de gobierno.
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Una de las conclusiones de la mesa redonda fue que las empresas deben preocuparse porque, debido a actos ilícitos o ineficiencia, descuidaron su productividad. Es preciso reducir las pérdidas que, según Haro, equivalen a un sobreprecio en los productos que compra el Estado: 20% por falta de competencia real y otro 10% por corrupción.
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