¿La última protesta?

Más de dos millones de ahorradores esperan que la tormenta no regrese a un sector que, de consolida
Louise Guénette

Tan fuerte fue el grito de los cientos de miles de defraudados por cajas de ahorro en los últimos años, que su eco hizo temblar a todo el sector. Los socios de las instituciones quebradas –como la Sociedad de Crédito y Ahorro del Noroeste, conocida como El Arbolito, y las cajas de José Cirilo Ocampo Verdugo– consiguieron llamar la atención del público con protestas ante recintos legislativos y sedes gubernamentales. Las tragedias individuales de los jubilados, que viven gracias a sus depósitos, resonaron en los medios de comunicación.

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"La desconfianza en la población fue muy grande y estuvo a punto de provocarse una corrida financiera de todas las cajas", dice Ramón Imperial, director general de la Caja Popular Mexicana (CPM). Su personal trabajó duro para calmar los ánimos y, gracias a la buena relación que llevaba con sus socios, los activos de la institución –que habían crecido constantemente durante años– sólo se estancaron un poco en el segundo y tercer trimestres de 2000.

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Las cajas de ahorro son instituciones financieras que pertenecen a un amplio número de socios, usualmente de bajos recursos, no considerados como sujetos de crédito por la banca comercial. Reciben sus ahorros y les otorgan préstamos. Algunas funcionan como cooperativas; otras, que se registraron como Sociedades de Ahorro y Préstamo (SAP), son supervisadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), pero se estima que cerca de 600 operan sin control gubernamental.

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La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) calcula que el total de los activos de las cajas no llega a 0.9% del de los bancarios. Por lo tanto, su crisis no representa un riesgo financiero para el país o una prioridad para las autoridades que están enfocadas a cuidar la solvencia del sistema financiero. De ahí el vacío legal que había antes de que el clamor de los defraudados conmoviera a los legisladores y al Ejecutivo, y los impulsara a paliar las pérdidas con un plan de devolución parcial y a cubrir las carencias jurídicas con la nueva Ley de Ahorro y Crédito Popular (aprobada en abril de 2001). No todos están conformes con tal legislación, pero sí hay consenso en verla como un primer paso para que la única forma de ahorro formal accesible a la gran mayoría de la población se ordene y se fortalezca. La ley intenta corregir los errores del pasado y está diseñada para que el sector opere con seguridad.

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Resguardo
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Aun después de los espectaculares quebrantos de los últimos años, unos 2.3 millones de mexicanos siguen confiando sus depósitos a las cajas populares. La cifra se compara con las 3.8 millones de cuentas de ahorro que existen en el sistema bancario.

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La mayoría de los usuarios de las cajas es desatendida por los bancos. Muchos viven en pequeñas comunidades donde no existe una sucursal bancaria. Mientras que los grupos financieros orientan su servicio hacia los grandes depositantes, las cajas se especializan en los chicos. Éstas ofrecen mejores tasas de interés aun cuando son cantidades modestas y están dispuestas a prestar pequeños montos. El préstamo promedio de la CPM es de $20,000 pesos.

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Carola Bonfil, investigadora del Colegio Mexiquense, ha documentado la importancia del ahorro para los más pobres del país. "Cuanto más irregulares y bajos estén los ingresos, más necesita la gente el ahorro para sobrevivir. Se trata de guardar una parte de su ingreso para asegurar que va a comer mañana o pasado. Es homogeneizar su nivel de consumo. En el sector rural la gente recibe dinero cuando cosecha y pasan meses antes de que vuelva a tener nuevos ingresos."

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Tanto en el campo como en las ciudades, la gente de bajos recursos necesita un lugar seguro donde guardar su dinero, añade Bonfil. Por eso, las empleadas domésticas y los obreros de pequeñas fábricas a veces le piden a sus patrones que les retengan parte de su sueldo. En el área rural, la gente depende de guarda-dineros como el cura, el tendero o el médico, quienes a veces cobran una comisión por el servicio.

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Estas soluciones individuales y las denominadas tandas tipifican el ahorro y crédito popular informal. Los primeros intentos de formalizar el mecanismo con una caja de ahorro empezaron en 1910, como un proyecto de la iglesia católica. En 1951, el Secretariado Social Mexicano de la Iglesia se inspiró de las Cajas Populares Desjardins de Quebec, provincia Canadiense, y fundó una primera caja en la ciudad de México. La institución cooperativista proliferó y pronto se formaron agrupaciones estatales, regionales y nacionales, que son los antecedentes de la CPM.

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No existió regulación hasta diciembre de 1991, cuando se aprobó la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito. Guillermo Zamarripa, vicepresidente de Supervisión de Instituciones Financieras en la CNBV, explica que se quería incluir a las cajas solventes y viables en el esquema de regulación y supervisión financiera e impedir la operación de las que no cumplían esas características. La Ley creó la figura de la Sociedad de Ahorro y Préstamo (SAP), sin fines de lucro, y en la misma reforma se permitió a las uniones de crédito recibir depósitos de sus miembros.

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La CPM y El Arbolito son dos de las 20 instituciones que la CNBV aceptó como SAP, aunque recibió solicitudes de más de 200. Mientras éstas esperaban una respuesta de la Comisión, una ley promovida por el Congreso de la Unión y la anterior Secretaría de Comercio y Fomento Industrial –hoy Secretaría de Economía– modificó en agosto de 1994 la Ley General de Sociedades Cooperativas para permitir la existencia de cooperativas de ahorro y crédito. Esta nueva figura jurídica, con una regulación mucho más laxa y ninguna supervisión, atrajo a muchas de las cajas atrapadas en el limbo de la CNBV.

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Expuestos
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Sin embargo, la mayoría de las cajas populares no se registraron en este esquema. Es el caso del veracruzano Ocampo Verdugo, quien edificó una red de 25 cajas de ahorro y crédito con unos 166,000 socios, a quienes ofrecía tasas de interés dos o tres veces más altas que las de los Certificados de la Tesorería de la Federación (Cetes); un rendimiento claramente insostenible, según Guillermo Barnés, comisionado del Fideicomiso de Apoyo a Ahorradores, puesto que una gran parte de los depósitos que estas instituciones reciben se invierten en dichos títulos de deuda.

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La Procuraduría General de la República (PGR) detuvo a Ocampo a finales de febrero pasado por lavado de dinero. La información sobre el estado financiero de sus cajas salió a la luz y fue como un balde de agua fría para sus ahorradores: pasivos de $3,600 millones de pesos y activos de sólo $800 millones. La PGR lo acusa de mezclar el dinero de verdaderos socios con capital del narcotráfico y de invertirlo en hoteles, aviones y otras empresas y propiedades.

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Aunque existen más posibilidades de cometer grandes fraudes cuando no hay regulación y supervisión, Enrique de la Madrid –diputado priísta y miembro de la Comisión de Hacienda– reconoce que el control gubernamental no es garantía de solvencia o rectitud. Lo demuestran las quiebras de varios bancos mexicanos, como Cremi, Unión y Banpaís.

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La incorporación de algunas entidades a la figura de las SAP tampoco ha evitado la quiebra o el fraude. De las 20 cajas que la CNBV autorizó ingresar en ese régimen, hoy quedan 11; la comisión revocó la autorización de seis por insolventes, intervino en dos por posibles fraudes y una caja (Gonzalo Vega) está en proceso de revocación.

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El más grande fracaso de una SAP es el de El Arbolito, que a partir de su nacimiento en 1994 había llegado a operar 57 sucursales en cinco estados, con 67,000 socios. La sociedad pagaba intereses 2.5 puntos porcentuales por encima de los bancos privados, una tasa tolerable para su salud financiera, asegura Alberto Flores, representante de ahorradores del sur de Sonora. Además, los estados financieros presentados en la última asamblea, en abril 1998, eran muy halagüeños, con activos de $1,843 millones de pesos.

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Lo que Flores no sabía hasta la publicación de la revocación en el Diario Oficial de la Federación, el 7 de enero de 1999, es que desde 1995 la CNBV había detectado irregularidades y en noviembre 1998 había recomendado revocar la autorización para funcionar. Cuatro meses después, la Comisión intervino y encontró que la cartera vigente de $1,188 millones de pesos reportada en octubre de 1998 casi se había esfumado –junto con los directores de la Sociedad–, quedando sólo $347 millones.

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Flores concluye que la Comisión obró mal al reaccionar tan lentamente en el caso de El Arbolito. "La lógica nos indica que algo pasó con los directivos en contubernio con autoridades de segundo o tercer nivel de la Comisión Nacional Bancaria, que se prestaron a hacer cosas irregulares."

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En una de varias acciones civiles que los fraudes originaron, el representante legal demanda por daños y perjuicios a dos ex titulares de la SHCP, Guillermo Ortiz y José Ángel Gurria, y al ex presidente de la CNBV, Eduardo Fernández García.

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Zamarripa afirma que cuando la CNBV hizo su recomendación de revocación, no fue por sospecha de fraudes. Sin embargo, admite, debido a que Hacienda y la CNBV comparten responsabilidades –el primero autoriza y revoca, y el segundo supervisa e interviene–, esta superposición de tareas retrasó la revocación. "Parte del problema que hubo es que la Comisión decía respecto a El Arbolito: ‘Oye, Hacienda, yo creo que cae en los causales tal y tal, revócala’, y Hacienda le contestaba: ‘No, yo creo que más bien intervénganla de acuerdo a tal artículo’." Una vez en marcha, el proceso de quitar la autorización tardó porque la SAP promovió un juicio de amparo que le fue concedido. Cuando la Comisión detectó un deterioro de la situación financiera en una visita de inspección decidió intervenir la institución.

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Nuevo Comienzo
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La reciente Ley de Ahorro y Crédito Popular está diseñada para remediar la falta de regulación que permitió el fraude de Ocampo Verdugo y dio pie a la supervisión fallida en El Arbolito.

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No obstante, frente a los defraudados enfurecidos, los legisladores y el ejecutivo federal tuvieron primero que mitigar las pérdidas. "En el Congreso nos dimos cuenta que no era factible hablar de una nueva propuesta de ley cuando todavía teníamos una bomba de tiempo y un grupo de gente inconforme que debíamos atender", dice De la Madrid. Los manifestantes "se meten hasta en tu oficina. Los tienes que escuchar a fuerza, pero está bien, porque si no los oyeras agarrarías tu teoría de librito para decir que cada quien es responsable de sus actos y que no hay dinero" para apoyarlos.

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En diciembre de 2000 el Congreso aprobó la creación del Fideicomiso de Apoyo a Ahorradores que deberá devolver 70% de sus depósitos a unos 200,000 miembros de las cajas que fueron perjudicados y que tenían cantidades menores a $190,000 pesos. El gobierno federal calculó que el desfalco total sumaba unos $4,000 millones de pesos. Aporta $1,800 millones de pesos, que representan alrededor de 43% del total del fraude, mientras que los gobiernos estatales ponen el resto (27%, para completar 70% que será cubierto). Los miles de ahorradores con más de $190,000 pesos tendrán que desquitarse como puedan con los activos que quedan de las cajas saqueadas.

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Al crearse este Fideicomiso se pensaba que habría cinco cajas con ahorradores defraudados. Pero Barnés encontró más pruebas del estado de abandono en que se encontraba el sector cuando descubrió que existían otras con iguales dificultades, de las que las autoridades ni sospechaban. Estima que hay unas 50 cajas de ahorro en problemas, pero no más de 10 cumplen con los requisitos para que sus integrantes sean parte del rescate, como la exigencia de que hayan sido auditadas por cuenta y cargo del gobierno estatal o federal.

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El Fideicomiso responde a parte de los reclamos, pero también deja inconformes, como los grandes ahorradores y los defraudados de algunas cajas excluidas. Además, quienes optaron por tener sus depósitos en cajas de ahorro sólidas, que no habían querido colocar el dinero en las instituciones de Ocampo a pesar que pagaban tasas de interés de más de 45%, también se quejaron: dicen que entre los rescatados hay especuladores. Zamarripa admite que hay gente de fuertes recursos que está recuperando el capital y los intereses que invirtió para especular.

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A pesar de las inconformidades, el Congreso se concentró en el proyecto que la SHCP había empezado a elaborar durante la administración de Ernesto Zedillo, para llenar el vacío legal en el que se encontraba el sector.

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La nueva Ley de Ahorro y Crédito Popular crea dos figuras: la Cooperativa de Ahorro y Préstamo y la Sociedad Financiera Popular. La primera se caracteriza por no tener objetivos de lucro, y seguirá funcionando tal como lo establece la Ley General de Cooperativas: por ejemplo, en materia de decisiones, cada miembro tendrá derecho a un voto. La segunda es una sociedad anónima con fines de lucro, y en ella cada socio tendrá tantos votos como tenga peso su participación, sin exceder 20%. Todas las cajas de ahorro deberán apegarse a una de estas dos formas jurídicas en un plazo de dos años.

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Modelo canadiense
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La responsabilidad de la supervisión permanecerá en la CNBV, pero en vez de encargarse ella misma del seguimiento directo de cada caja, la ley plantea una estructura de delegación basada en la experiencia canadiense. Ahí, las Cajas Populares Desjardins se adhieren a federaciones regionales que realizan la tarea de supervisión.

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Los depósitos de las instituciones seguirán sin garantía gubernamental, pero cada caja contribuirá a un seguro privado manejado por su federación. A las cajas que no quieran afiliarse a una federación, la CNBV les asignará una para supervisarlas y tendrán que avisar al público que no están cubiertas con un seguro de depósito.

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También de acuerdo con la ley, las cajas se clasificarán en cuatro niveles de operación, que Zamarripa califica de revolucionarios. El primero incluye a las instituciones que realizan un número limitado de operaciones financieras básicas, mientras el cuarto alude a las grandes cajas multiregionales que pueden efectuar muchas más transacciones, como la emisión de tarjetas de débito y crédito; lo único que no podrán ofrecer son cuentas de cheques porque ello implicaría su ingreso en el sistema de pagos del Banco de México.

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"Si esto va evolucionando, eventualmente las de nivel cuatro podrán llegar a ser bancos porque las operaciones que pueden hacer casi son iguales."

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La ley le permitirá a la CNBV mucha más flexibilidad y una supervisión y regulación hecha a medida del tamaño de las instituciones.

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Aunque parece haber consenso en recibir con beneplácito a la ley, existen reservas. La investigadora Bonfil teme que algunas instituciones dirigidas a los más pobres no puedan cumplir con los requisitos de autorización. Imperial, de la CPM, opina que la ley se basa en la desconfianza y un control exagerado, pero igualmente la apoya "para que se consolide el ahorro popular".

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Muchos integrantes del sector están conscientes de que el desarrollo de las cajas populares en México se encuentra hoy en la etapa donde estaban las de Canadá y España hace varias décadas. Las Cajas Populares Desjardins contribuyeron a que la población de menores recursos de la provincia de Quebec sacara los ahorros de sus calcetines de lana y los depositara en el sistema financiero para canalizarlos hacia la actividad económica local. Las pequeñas cajas comunitarias en esa región forman una red de 1,300 instituciones con activos totales de $50,000 millones de dólares, que capta 22% del ahorro provincial y es líder en los mercados de seguros y préstamos al consumo, vivienda y agricultura. En España, la Caixa de Barcelona tiene presencia en todo el país.

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"Parte de la apuesta que se está haciendo al tratar de ordenar el sector es que, si en otros países ha sido un detonador de crecimiento, actividad económica e intermediación bancaria, en México también lo puede ser. Lo único que necesita es tiempo", afirma Zamarripa.

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