Si el gobierno supiera comprar...

Si el gobierno federal mejora su proceso de compra, puede ahorrar el equivalente a 1% del PIB, además de transformar a sus proveedores en empresas eficientes.
1084 picf011  (Foto: Alex H.O)
Carlos Martínez

El 7 de enero, entre fuegos artificiales y el ‘Huapango de Moncayo' de fondo, el presidente Felipe Calderón inauguró la llamada Estela de Luz, una estructura de más de 100 metros de altura construida para celebrar el bicentenario de la Independencia y el centenario de la Revolución Mexicana.

La Estela es producto de un concurso convocado a principios de 2009 por el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) y el Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones Mexicanas (INEHRM), en conjunto con el gobierno del Distrito Federal. El proyecto ganador, obra del arquitecto César Pérez Becerril, tenía un presupuesto original de 398 millones de pesos (MDP) y su inauguración estaba programada para agosto de 2010, para que estuviera lista en las fechas que pretendía conmemorar: 16 de septiembre y 20 de noviembre.

El costo total de la estructura fue 635 MDP superior al presupuesto original (160% más) y su entrega sucedió 15 meses después de lo pactado. El principal problema fue que el terreno estaba más blando de lo que pensaban quienes hicieron el presupuesto original y las columnas de la cimentación tuvieron que fijarse a una mayor profundidad.

Gutsa Infraestructura fue una de las dos empresas que ganó este contrato a pesar de estar inhabilitada por la Secretaría de la Función Pública (SFP) por incumplir un acuerdo que firmó con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) para realizar una obra de construcción. Entró a este concurso gracias a un amparo otorgado por un juez federal. Un año después, ya como titular de este contrato, un tribunal colegiado revocó el amparo.

"Muchas personas ya empiezan a considerar este monumento, en lugar de la Estela de Luz, la ‘estafa' de luz", dijo el mes pasado el senador perredista José Luis García durante una sesión de la Comisión Permanente del Congreso.

Ahora, la estructura representa un símbolo de la necesidad urgente de mejorar la eficiencia del gasto público, lo cual podría tener al menos dos grandes beneficios: ahorros sustanciales en la cuenta pública y un aumento en la eficiencia de la cadena de proveedores gubernamentales. Lo que algunos llaman ‘el efecto Walmart'.

El gobierno federal es el principal cliente del país. Gasta 800,000 MDP al año en comprar productos y contratar servicios y obra pública.

"Por cada punto porcentual que logremos ahorrar... alcanzaría para construir 15 unidades habitacionales de casi 200 departamentos cada uno; 25 casas de la cultura; 32 plantas de agua de tratamiento; 2,000 tractocamiones; 10 hospitales generales; 50,000 computadoras personales para las escuelas; 15 bibliotecas; 60 puentes; 40 centros de educación tecnológica; 35 kilómetros de líneas de transmisión y hasta 300 kilómetros de carretera de dos carriles", dice Javier Dávila, titular de la Unidad de Política de Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública (SFP).

La oportunidad de ahorrar es enorme dadas las ineficiencias en el proceso. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), si el gobierno federal mejora su sistema de compras podría ahorrar el equivalente a un punto porcentual del PIB, algo así como 120,000 MDP.

"Dado el tamaño de las operaciones gubernamentales, pequeños cambios, pequeños mecanismos -que son de sentido común- generarían un ahorro millonario para el país, que podría usarse para muchas otras cosas, como el combate a la pobreza", asegura Janos Bertok, jefe de la División de Integridad en el Sector Público de la OCDE.

Además, el gobierno federal es el que más proveedores tiene. En conjunto suman más de 55,000 empresas, entre las cuales hay grandes compañías, como ICA, hasta pyme, como Operadora de Programas de Abasto Múltiple (OPAM), dedicada a la entrega de vales de despensa en varias dependencias y entidades federales. Un mayor rigor entre sus proveedores puede generar una escalada de eficiencias que permee el resto de la economía.

Sí se puede

Las compras públicas a nivel federal concentran las necesidades de más de 250 dependencias públicas, pero la mayoría de las adquisiciones se ubica en 11 entidades. Tan sólo Petróleos Mexicanos (Pemex), la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) concentran más de 60% de las compras públicas a nivel federal.

En enero del año pasado, el IMSS se convirtió en la primera institución del mundo en comprometerse oficialmente a adoptar los lineamientos de la OCDE para combatir la colusión en las compras públicas. Como resultado de este y otros compromisos, la entidad a cargo de Daniel Karam informó el mes pasado que, en cinco años, había logrado reducir su gasto en compras públicas en 14%.

"Estoy seguro de que el ahorro alcanzado por el IMSS y las mejoras que ha implementado en sus procesos de compra pública han motivado a otras dependencias o entidades federales a hacer lo mismo", dice Bertok. Si el gobierno federal redujera su gasto total en compras públicas en una proporción similar a la conseguida por el IMSS, el dinero ahorrado alcanzaría para construir una nueva refinería en el país.

Estas mejoras son relativamente nuevas. En 2005, la OCDE elaboró un índice comparativo de precios de medicamentos en 12 países y descubrió que en México se vendían los fármacos más caros (por encima de Estados Unidos, Japón y Francia, entre otros). Dado que el IMSS es el principal consumidor en el mercado farmacéutico y de equipos médicos, la Comisión Federal de Competencia (CFC) inició en 2006 una investigación sobre posibles prácticas monopólicas absolutas por parte de los proveedores de medicamentos del instituto. Tras concluir la investigación, el órgano regulador determinó que seis farmacéuticas (Baxter, Eli Lilly, Fresenius Kabi, laboratorios Cyropharma, laboratorios Pisa y Probiomed) se habían coludido para elevar los precios de las medicinas que vendían al IMSS, por lo que la CFC decidió multar a las seis empresas con un total de 151.7 MDP.

Un año después de que la CFC iniciara su investigación, el IMSS se puso las pilas. Buscó ahorros que le permitieran enfrentar sus crecientes desafíos financieros y dar mejor servicio a sus casi 54 millones de derechohabientes. Entre las estrategias emprendidas por el instituto destacaron  centralizar sus compras y cambiar el método de subastas.

Hasta 2006, el proceso de compra del IMSS estaba descentralizado en 35 delegaciones y 25 unidades médicas de alta especialidad (UMAES) a lo largo del país, de modo que cada área realizaba sus propios procesos de adquisición de forma aislada. A partir del ciclo de compra de 2007, el instituto comenzó a realizar sus compras a través de contratos únicos y de manera centralizada. Esta estrategia le permitió al IMSS ahorrar, en 2011, un total de 600 MDP en la compra de medicamentos, según un estudio realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).

Otro mecanismo implementado fue la subasta en reversa, un concurso en el que los ofertantes pujan a la baja hasta que un proveedor entrega una oferta que nadie más puede igualar. La OCDE asegura que, gracias a este sistema de licitación, en 2011 el IMSS ahorró 2,400 MDP en la compra de medicamentos. El organismo no ha realizado nuevas comparaciones para saber cuánto se avanzó en este sentido, pero un estudio comparativo entre las instituciones de salud pública en México, realizado por la Secretaría de Salud, determinó que, al primer semestre de 2010, el precio de los medicamentos adquiridos por el IMSS fue 84% menor al precio promedio del sector.

Entre 2007 y 2011, este organismo logró ahorros por 46,000 mdp en compras públicas, lo que representa 14% del gasto promedio en este rubro en cinco años. Este ahorro alcanzaría para construir 65 nuevos hospitales generales, con lo que el imss sumaría un total de 327 instalaciones de este tipo.

Precios bajos, siempre

La empresa más reconocida por su eficiencia al comprar es Walmart. Esta cadena de autoservicios no sólo implementó desde hace décadas las estrategias emprendidas por el IMSS y otras dependencias federales, sino que también las ha perfeccionado. Desde hace tiempo consolida la compra de bienes y servicios en su área de Compras Generales y Consumos Internos. Además, usa un software diseñado especialmente para sus procesos de compras (similar al sistema CompraNet del gobierno federal), que le ha permitido automatizar totalmente dichos procesos -desde el envío de convocatorias y la recepción de propuestas hasta la entrega del resultado final-, lo cual ha agilizado el proceso de adquisición en casi una semana (el gobierno tarda entre 30 y 60 días).

Una buena parte de la eficiencia de Walmart proviene de su disciplina operativa. Cada producto que compra o servicio que contrata tiene plazos de entrega muy bien definidos y que son inamovibles.

Para asegurarse de que sus proveedores puedan cumplir con los estrictos controles de calidad y los tiempos de entrega, Walmart los certifica antes. Esto incluye una evaluación financiera de las empresas proveedoras. Esto también lo hace el gobierno federal, pero la cadena de autoservicio además realiza visitas frecuentes a las instalaciones de los proveedores para asegurarse de que mantienen la capacidad para cumplir con sus asignaciones.

Otra práctica de Walmart es asegurarse de que sus proveedores cuenten con toda la información y la planeación necesarias para facilitar que cumplan con sus entregas a tiempo. Esta claridad operativa permite a las empresas optimizar sus propios procesos de producción.

"No me gusta la forma de trabajar del gobierno... no tienen claros sus estándares, a veces ni ellos mismos saben lo que quieren y todo depende de a quién conozcas", dice Jorge Rubalcava, director de Omicron, una productora de contenido visual que ha sido proveedora de Walmart desde hace 13 años.

En busca del ahorro perdido

A diferencia del gobierno federal, la tienda de autoservicio mantiene una estrecha comunicación con sus proveedores, lo cual fomenta la creatividad y la innovación. La tienda organiza juntas periódicas entre sus ejecutivos y los proveedores, denominadas Top to Top.

Hace unas semanas, representantes de un proveedor de bolsas de basura para consumo interno de Walmart -Plásticos Cantabria- aprovechó una de estas reuniones para presentar una nueva bolsa para la separación de la basura. Luego de someter las bolsas a pruebas de resistencia dentro de la misma sala de juntas, los ejecutivos de Walmart quedaron tan sorprendidos que decidieron poner a los representantes de Plásticos Cantabria en contacto con el proveedor de las respectivas áreas de compras de mercancía para que pudieran ofrecer su producto en las tiendas de la cadena.

No todas las estrategias emprendidas por firmas como Walmart pueden ser transferidas a la administración pública, dice Jana Palacios, directora de Proyectos de Competencia y Buen Gobierno del IMCO. La primera, y quizá la más clara diferencia, tenga que ver con el tamaño de la operación. Pese a operar 365 tiendas a lo largo del país y contar con 818 proveedores, Walmart invirtió el año pasado 14,000 MDP, lo que representa sólo 2% de las compras del gobierno federal.

La otra gran diferencia es que la compra de insumos por parte del gobierno es vital para proveer servicios a la ciudadanía, por lo tanto, no puede dejar de adquirir ciertos productos sólo porque considera que son muy caros. Lo cierto es que existe mucho potencial de ahorro en el presupuesto federal destinado a compras públicas.

Si el gobierno federal lograra ahorros similares a los alcanzados por el IMSS en cinco años, en menos de un sexenio la administración pública federal obtendría recursos suficientes para incrementar los recursos del Fondo Pyme en 1,888%, lo que alcanzaría para ofrecer apoyos económicos a los más de cinco millones de empresas del país.

El gobierno federal, sin embargo, se ha trazado una meta de ahorro de 5,000 MDP. Esta cifra ni siquiera representa 1% del total del gasto en compras públicas.

"Las compras de gobierno tradicionalmente han sido vistas como una función administrativa, como un trabajo que el servidor público tiene que hacer para satisfacer una serie de trámites con el fin de adquirir un bien o servicio. Pero no tiene esa visión estratégica como lo hace cualquier unidad económica, como lo hace cualquier ciudadano cuando va al súper y busca lograr ahorros", asevera Dávila, titular de la Unidad de Política de Contrataciones Públicas.

Uno de los grandes obstáculos para obtener ahorros importantes es la falta de profesionalización de los funcionarios encargados de hacer las compras del gobierno. Datos de una encuesta realizada recientemente por la SFP muestran que sólo la mitad de los encargados de las compras públicas cuenta con estudios referentes a la administración y muy pocos se especializan en la administración pública. Es por eso que Dávila se ha puesto en contacto con universidades como el Tec de Monterrey, la UNAM y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), para explorar la idea de crear un diplomado o una maestría en compras públicas.

El otro gran obstáculo para lograr una verdadera eficiencia en los procesos de compras públicas es la falta de información confiable y estandarizada, que permita evaluar o replicar los ahorros conseguidos por cada dependencia y entidad federal.

Bertok, quien fue uno de los supervisores del estudio que realizó la OCDE sobre las compras públicas en el IMSS, admite que su equipo sufrió mucho para conseguir cifras desglosados sobre los ahorros logrados por el instituto y cuando finalmente lograban obtenerlas, la mayoría de las veces no eran comparables porque cada cifra había sido calculada con metodología distinta.

Ahorros y candidatos

Para Eduardo Bohórquez, director de Transparencia Mexicana, el asunto va más allá de la contabilidad. Él considera que falta voluntad y liderazgo político para lograr este potencial de ahorro en la administración pública. Reducir el gasto en compras públicas es un tema que va más allá del beneficio medido únicamente en pesos y centavos, dice; un ahorro sustantivo del gasto público ayudaría a que los ciudadanos recobraran la confianza en las instituciones públicas y en el gobierno.

"Los procesos de licitación pública son el eslabón más importante en la relación entre el sector privado y el sector público, y un lugar donde puede traicionarse la confianza de la gente", señala.

Ninguno de los candidatos presidenciales se ha comprometido públicamente a conseguir ahorros específicos en el gasto destinado a compras públicas.

Andrés Manuel López Obrador ha repetido su promesa de campaña de 2006 que, de ser electo presidente, implementará una política de austeridad que se basa principalmente en disminuir en 50% el salario de los funcionarios públicos de alto nivel. El candidato del Partido de la Revolución Democrática (PRD), el Partido del Trabajo (PT) y el Movimiento Ciudadano, dice también que al combatir frontalmente la corrupción lograría ahorrar entre 200 y 300 MDP de fondos públicos. Los cálculos de la OCDE estiman el ahorro potencial en 400 veces el cálculo del precandidato.

Entre las acciones que llevaría a cabo López Obrador, y que implementó durante su gestión como jefe de gobierno del DF, están las compras consolidadas; el uso de ‘contralores ciudadanos' (para asegurar la apertura y la vigilancia de los procesos de licitación) y la preferencia en las adquisiciones de gobierno a la industria establecida en el país.

Ninguno de los tres precandidatos del Partido Acción Nacional (PAN), que al cierre de esta edición estaban todavía enfrascados en plena contienda interna, entregaron propuestas específicas. Posterior a la elección, tampoco lo hizo el equipo de campaña de la recién electa candidata presidencial Josefina Vázquez Mota.

El candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y del Partido Verde (PVEM) a la presidencia, Enrique Peña Nieto, propone fortalecer los órganos de fiscalización en los estados. Para ello, sugiere implementar a nivel nacional un sistema automatizado de adquisiciones consolidadas muy similar al que puso en operación en el Estado de México durante su gestión como gobernador. De acuerdo con el candidato, este sistema consiguió reducir en 40% el tiempo de los procedimientos de compra en esa entidad. Además, el gobierno estatal ha firmado un acuerdo de cooperación con la OCDE que es idéntico al acordado con el IMSS.

Por su parte, el Partido Nueva Alianza, a través del diputado Jorge Antonio Kahwagi, pretende reformar la ley para que las compras públicas que rebasen los 311 MDP sean videograbadas.

Aunque Palacios, del IMCO, admite que todas son buenas medidas, afirma que falta analizar exactamente qué hicieron los candidatos en sus respectivos gobiernos.

La OCDE admite que es extremadamente difícil obtener información sobre las compras de gobierno a nivel estatal, por lo que resulta muy complicado determinar si dichas medidas han logrado ahorros importantes.

"Ningún político está hablando específicamente de (compras públicas). Nadie habla de cómo potencializar los ahorros", lamenta Roberto Hernández, presidente del Comité Anticorrupción de la Cámara de Comercio Internacional (ICC, por sus siglas en inglés) Capítulo México.

Hernández se refiere a la necesidad de reformar diversas leyes, como la de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de Obras Públicas, que le darían al gobierno más herramientas para el ahorro.

Uno de los cambios propuestos es obligar a las dependencias federales a realizar todas sus licitaciones exclusivamente por vía electrónica.

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"Apenas estamos empezando a ver una reforma integral de nuestro sistema de compras, pero todavía falta", dice Bohórquez, de Transparencia Mexicana, quien opina que las compras de gobierno serán un tema sumamente importante en los próximos años, ya que tienen que ver con la construcción de gobernabilidad en México.

Con información de Elia Baltazar.

REALIDAD VS OPORTUNIDAD
El gobierno mexicano tiene la posibilidad de reducir su proporción de gasto en adquisiciones públicas y utilizar el dinero ahorrado en otras prioridades.
Compras
El gasto en adquisiciones públicas a nivel federal representa 6% del PIB.
Gasto público 15.2%
Deuda pública 1.86% Comparas del gobierno 5.76%
FUENTE: Expansión con datos de la SFP, OCDE y SHCP.
Ahorros
Existe una gran diferencia entre la reducción que logró el gobierno federal el año pasado en las compras públicas y el potencial que podría alcanzarse.
Reducción del gasto en compras públicas alcanzado el año pasado: Meta trazada para los próximos años por el gobierno federal:
8,124 mdp 5,000 mdp
FUENTE: Expansión con datos del Coneval, Presidencia de la República y Pemex.
= 1 Nueva refinería (con capacidad para producir 300,000 barriles diarios).
Ahorro máximo potencial 120,000 mdp = 158 Hospitales generales (con 28 especialidades médicas).
= 12,000 Escuelas (con capacidad para 100 niños cada una).
RIESGOS
La búsqueda excesiva de ahorros en las compras públicas también puede ocasionar distorsiones.
Exclusión de potenciales proveedores, sobre todo regionales y locales, por una excesiva consolidación federal.
Baja en la calidad de los productos o servicios contratados por el gobierno federal debido a un enfoque exclusivo en lograr ahorros monetarios.
Discrecionalidad al fomentar la asignación de contratos a través de adjudicaciones directas negociadas.
DE COMPRADOR A VENDEDOR
Los cambios que se hicieron en 2009 a la forma de comprar vales de despensa no sólo lograron reducir el gasto del gobierno federal, sino que incluso le generó ganancias, al convertir las comisiones que pagaba en bonificaciones.
2007 Las dependencias y entidades federales adquieren sus vales de despensa a través de adjudicaciones directas, contratando sólo a las empresas que pertenecen a la Asociación de Sociedades Emisoras de Vales (Seval) y termina pagando una comisión promedio de 1.93%.
2008 En un intento por reducir las comisiones, el gobierno decide comprar los vales de despensa a través de licitación pública, pero, para su sorpresa, la comisión promedio aumentó a 2.24%. Esto debido a que concursaron las mismas empresas que ya dominaban el mercado.
2009 El gobierno federal nuevamente compra los vales a través de adjudicación directa, pero promueve la participación de nuevos proveedores, lo cual fomenta una mayor competencia en el sector y provoca que la comisión promedio por los vales disminuya a 0.94%.
2010 Este año, el gobierno federal no sólo reduce a cero la comisión promedio que paga por adquirir vales de despensa, sino que consigue que las empresas del ramo le paguen una bonificación promedio de 0.27%, generando ingresos, en lugar de costos, para la administración pública.
2011 La bonificación promedio aumenta a 1.12%. Es decir que de pagar aproximadamente 63.8 millones de pesos por la adquisición de vales de despensa, ahora el gobierno federal recibe 37 millones de pesos por parte de las empresas para que se usen sus vales.
OBSTÁCULOS
Hay ciertos pendientes para que el gobierno mexicano alcance el potencial máximo de ahorro en compras públicas.
Falta de capacidad profesional por parte de funcionarios encargados de las compras públicas en las dependencias.
Falta de información confiable y estandarizada que permita evaluar los ahorros logrados por cada dependencia y organismo público.
Leyes que limitan la implementación de licitaciones electrónicos y automatizadas, y que restringen a los funcionarios.
Falta de voluntad política para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en las compras de gobierno.
Resistencia al cambio por parte de proveedores así como de los funcionarios públicos.
Falta de proveedores confiables y competitivos para cubrir los requerimientos del gobierno federal.
Descentralización de la administración pública, lo que dificulta la adopción de una estrategia nacional.
Rumbo al 2012
LAS PROPUESTAS
Los candidatos y partidos políticos que participarán en las próximas elecciones presidenciales no tienen propuestas específicas o novedosas para generar mayores ahorros en las compras públicas.
Andrés Manuel López Obrador / PRD
Propone una política de austeridad y combate a la corrupción con la cual estima alcanzar ahorros por 200 o 300 millones de pesos.
Entre las acciones que emprendería y que ya puso en marcha como jefe de gobierno del DF están: las compras consolidadas, la apertura y la vigilancia de los procesos de licitación mediante los contralores ciudadanos y dar preferencia a la industria establecida en el país.
Enrique Peña Nieto / PRI
Pretende crear un modelo de compras consolidadas basado en un sistema automatizado que ya implementó en el Estado de México y que redujó en 40% el tiempo de los procedimientos de adquisición.
Peña Nieto también incorporó la figura del testigo social y gestionó un convenio con la OCDE para combatir la colusión en las compras públicas.
Josefina Vázquez Mota / PAN
Consultada por Expansión sobre su estrategia para reducir el gasto en compras públicas, justo días antes de que fuera electa candidata presidencial, Josefina Vázquez Mota no entregó ninguna propuesta o proyecto para alcanzar ahorros en las compras públicas a nivel federal.
NUEVA ALIANZA
El partido Nueva Alianza, a través del diputado Jorge Antonio Kahwagi, coordinador del grupo parlamentario en San Lázaro, propone reformar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público para que las compras que rebasen los 311 millones de pesos sean videograbadas, con el fin de garantizar la transparencia en el sistema de compras públicas.
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