El desafío comercial

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La política de comercio exterior ha sido uno de los elementos centrales de la transformación de la economía mexicana en las últimas dos décadas. El principal resultado de la liberalización comercial y económica derivada de la apertura unilateral y de los tratados ha sido una notable expansión de los flujos de comercio, y la inversión extranjera que ha recibido México.

La relación entre comercio exterior (importaciones más exportaciones de bienes) y a Producto Interno Bruto (PIB), que en 1982 representaba 25.2%, pasó a 63.8% en poco más de 20 años y el valor de las exportaciones (en dólares corrientes) se multiplicó 10 veces en el mismo periodo para llegar a 214,000 millones de dólares (MDD) en 2005.

Durante este lapso, las regiones y sectores de la economía mexicana con mayor inserción en la economía global han sido los más dinámicos y los que mejores oportunidades de empleo han generado(1). Son, también, las entidades en las que el presidente electo Felipe Calderón dominó en las elecciones presidenciales.

Las razones detrás de los muy diferentes grados de desarrollo entre los estados del norte y del sur en México son muchas y muy variadas. Una legislación laboral que inhibe la generación de empleos formales y que castiga el uso relativo de la mano de obra es importante, pero no la única. El trazo de la red carretera, la infraestructura hidráulica, la política de precios y tarifas del sector público y, en general, la regulación económica se han combinado con la lejanía geográfica de Estados Unidos (EU) para castigar el desarrollo de los estados del sur de México, como han documentado Santiago Levy y otros(2). Adicionalmente, unas finanzas públicas débiles que acotan seriamente las posibilidades de ampliar y mejorar la infraestructura; un sector energético ineficiente que impide la integración de cadenas productivas y encarece el costo de operar en México; prácticas monopólicas y oligopólicas en la provisión de servicios clave para el desempeño del resto del aparato productivo nacional; una legislación laboral que desalienta la creación de empleos y un muy pobre sistema educativo son asignaturas pendientes que urge atender.

En un mundo crecientemente globalizado, la diferencia entre políticas económicas internas y externas es cada día menos relevante. Si los esfuerzos en el frente internacional no van acompañados de las reformas internas que permitan aprovechar las oportunidades, los resultados de la liberalización serán, en el mejor de los casos, parciales e incompletos y los costos de los ajustes a la mayor competencia externa serán innecesariamente más elevados.

¿Cuáles son los principales retos que la globalización entraña para el gobierno de Felipe Calderón? ¿Cómo podemos equipar a nuestro país para competir mejor en aquello en lo que tiene posibilidades de triunfar? ¿Cómo compensar a aquellos que pueden tener pérdidas por ajustarse a la competencia en el mundo?

El propósito de este artículo es contribuir a tratar de despejar algunas de estas interrogantes.

1. PRINCIPALES RETOS DE LA POLíTICA COMERCIAL
a. Los nuevos competidores.
El acceso preferencial a eu derivado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ya no es una ventaja exclusiva de México.

Después del TLCAN, EU ha instrumentado otros seis tratados de libre comercio con 11 países, y está negociando 11 acuerdos adicionales. En el mediano plazo podría tener 40% de su comercio al amparo de tratados de libre comercio, incluyendo socios tan diversos como Australia, Singapur, Jordania, Corea del Sur y Colombia, entre otros.

Hay otro grupo de países que, aunque no tienen TLC con EU, también representan una amenaza para los exportadores mexicanos. En los casi 13 años de vigencia del TLCAN, el socio más dinámico de EU ha sido China. A pesar de no contar con las ventajas de la cercanía y del acceso preferencial que tienen México y Canadá, el comercio chino-estadounidense creció en este periodo 770%, contra 313 y 157%, con los dos socios del TLCAN, respectivamente.

Durante la última década, 22 países se han adherido a la Organización Mundial de Comercio (OMC) y otros 29 más están negociando su incorporación. China, Vietnam y Rusia son naciones, hasta hace poco autárquicas, que hoy se benefician del sistema multilateral de comercio y que han incursionado en mercados en los que México está también presente. Vietnam, por ejemplo, a pesar de no haber concluido todavía su proceso de adhesión a la OMC, ya representa una competencia en productos en los que México dominaba el mercado en los primeros años del TLCAN; entre 2000 y 2005, las exportaciones vietnamitas de prendas de vestir, a pesar de estar limitadas por cuotas y elevados aranceles, aumentaron 451% para llegar a 1,616 millones de dólares (MDD). En el mismo periodo, las ventas mexicanas de esos productos a EU cayeron 21% y de ser el primer proveedor estadounidense, con 17% de las importaciones, México pasó a ser el segundo, con 11% del total.

b. Estandarización de procesos de manufactura. Una de las consecuencias de la incursión de estos países en los mercados mundiales ha sido la estandarización de muchos procesos de manufactura, sobre todo en industrias intensivas en mano de obra de baja calificación. Prendas de vestir, calzado, productos de cerámica, electrodomésticos y pequeños receptores de televisión, y equipos de sonido simples son algunos ejemplos de productos cuya fabricación y comercialización hoy está más cerca de las de los commodities que de las de la manufactura como la conocíamos tradicionalmente. Las decisiones de localización de la producción de estos nuevos commodities se encuentran sujetas a la evolución constante de las ventajas comparativas de los diferentes países y regiones.

Las regiones más pobres de México no han podido participar en esta profunda reorganización de las cadenas de suministro. Sorprende que las industrias que migraron del norte de México se hayan ido no sólo a países asiáticos con menores costos que los de México sino también a Centroamérica y el Caribe, incluso antes de que los productos de estas regiones recibieran acceso preferencial a EU al amparo del Cafta.

La respuesta a este desafío está en las políticas internas que han castigado la competitividad del sur de México, poniéndolo en desventaja con el resto del país y de otras regiones del mundo en la competencia por inversiones.

c. Aprovechamiento de la cercanía al mercado de EU. México no está aprovechando cabalmente la ventaja significativa que representa la cercanía al mercado estadounidense. Los insumos para líneas de producción (just in time) en la industria automotriz y en la aeronáutica, en las que el costo de los retrasos en la entrega es sustancial, y los bienes de capital fabricados sobre pedido (made to order), como son las computadoras personales ordenadas por internet con especificaciones especiales o los transformadores de distribución, son dos ejemplos en los que la cercanía es fundamental.

La cercanía proporciona ventajas también por el lado de la oferta. En la fabricación de productos muy voluminosos (palas de los grandes buldozer o los grandes transformadores de potencia), el costo de transporte resulta crucial, como en el caso de bienes de consumo con un gran ‘contenido de aire’ como los refrigeradores de dos puertas.

Finalmente, cuando el costo de inventario es relativamente alto, la ventaja de que la producción y el mercado de consumo estén geográficamente integrados importa. Así, puede ser rentable mantener un gran inventario de televisores de 100 dólares, pero no lo es con los nuevos modelos de plasma de 2,000 dólares por unidad. En este último caso, la conveniencia de una mayor sincronización entre la producción y la distribución con el ritmo de las ventas finales es evidente.

d. Complejidad del régimen comercial y el sistema aduanero mexicano. Al mismo tiempo que se procedía con la liberalización preferencial al amparo de los diferentes TLC, los niveles de protección con respecto al resto del mundo (los aranceles de Nación Más Favorecida –NMF–, en la terminología de la OMC) fueron aumentando. A pesar de las disminuciones recientes en más de 6,000 fracciones arancelarias, el arancel promedio aplicable a las importaciones industriales sigue siendo relativamente alto, de alrededor de 10%.

Si bien los aranceles de NMF mexicanos se aplican a una proporción menor del comercio exterior del país, pues la mayor parte de los intercambios se hace al amparo de los TLC, el resultado es una política comercial poco transparente, de gran complejidad en su administración aduanera y que merma la competitividad de México.

Actualmente, las autoridades aduaneras administran 12 tratados de libre comercio, los acuerdos de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), Prosecs, régimen de maquila, importación temporal, regla octava, cuotas antidumping e impuestos compensatorios, salvaguardas y permisos de importación, entre otros. Esta proliferación de regímenes comerciales dificulta la administración aduanera y constituye el mejor incentivo para el contrabando, la corrupción, la evasión fiscal y la economía informal.

México tenía, a finales de 2005, 16 tasas de aranceles para los productos industriales, que fluctúan entre cero y 50%.

Los elevados niveles de protección de NMF afecta a los usuarios de insumos procedentes de naciones sin acuerdos de libre comercio con México, poniéndolos en desventaja con sus competidores establecidos en países con acceso más favorable. También castiga a los consumidores, sobre todo a los de más bajos ingresos, al restringirles la variedad de los bienes a su alcance y/o elevar artificialmente sus precios

2. ¿CÓMO SUPERAR ESTOS RETOS?
Sólo en la medida en que identifiquemos con claridad nuestras fortalezas y sepamos cuáles son nuestras debilidades, seremos capaces de adoptar las medidas para expandir las primeras y superar las segundas

¿En qué tipo de productos somos competitivos y en qué tipo no lo somos? ¿Cuál es la explicación de la falta de competitividad de dichos productos? ¿Cuáles son las políticas óptimas que nos permitirán corregir los rezagos? A continuación se describen algunas de estas medidas.

a. Utilización de la membresía en la OMC. Una estrategia coordinada con Canadá y EU, por ejemplo, para velar que China y los otros países recién incorporados a la OMC cumplan con sus compromisos adquiridos en sus protocolos de adhesión, puede ser un aliado muy poderoso para evitar prácticas predatorias en el principal mercado para los exportadores mexicanos y fortalecer el marco multilateral de comercio, especialmente por lo que se refiere a subsidios.

Dentro de la OMC también deberíamos pugnar por disciplinas más estrictas en la aplicación de las medidas contra prácticas desleales de comercio, a fin de reducir la vulnerabilidad de los exportadores mexicanos ante el abuso de las cuotas antidumping y del otorgamiento de subsidios a la producción de bienes industriales.

b. Desarrollo regional. El nuevo gobierno podría dedicar recursos a implantar programas especiales para atender los rezagos de las partes más pobres del país y acelerar su integración a la economía mundial.

Además de fortalecer la red de infraestructura y de adoptar precios y tarifas que reconozcan la abundancia relativa de insumos energéticos e hidráulicos en el sur del país, como lo sugiere la obra de Levy y otros, se podría considerar la creación de zonas especiales, las cuales además de ser recintos fiscales estratégicos y contar con escuelas técnicas y centros de adiestramiento y capacitación, proveyeran a las empresas que se deseen localizar ahí incentivos suficientes para compensar los costos que han sido generados por nuestras propias regulaciones. Estas zonas podrían funcionar como clusters para la producción de manufacturas intensivas en mano de obra poco calificada.

Una contribución que podría hacer la política de comercio exterior a “acortar la distancia” del sur del país con el mercado de exportación, es la liberalización inmediata del servicio de transporte terrestre de carga internacional. Conforme lo previsto en el TLCAN, esta liberalización se debería de haber iniciado en diciembre de 1995. Sin embargo, para acomodar las presiones de sus sindicatos de transportistas, el gobierno de EU decidió unilateralmente violar lo previsto en el acuerdo. Han pasado casi 11 años desde entonces y, a pesar de que un panel del TLCAN falló unánimemente en favor de México, no se ha procedido con la apertura. Claramente, en la medida en que este sector se mantiene protegido, los costos de transporte se encarecen, castigando a las regiones del país que se encuentran más distantes del principal mercado de exportación, e impidiendo el cabal aprovechamiento de la única ventaja permanente e irreproducible con la que cuenta México: la cercanía al mercado de EU.

c. Infraestructura para el mercado externo. Para aprovechar la ventaja de la cercanía es indispensable continuar expandiendo la infraestructura física de autopistas y carreteras, la red de ferrocarriles y la infraestructura portuaria. Proseguir con la cooperación bilateral con EU para facilitar los cruces fronterizos a través de ‘aduanas inteligentes’ y recintos fiscales y aduaneros en los centros de producción y distribución. Si el fortalecimiento de la infraestructura del país es fundamental para mantener la competitividad de las regiones que hoy ya están incorporadas a la economía internacional, resulta indispensable para integrar a las zonas que todavía están marginadas.

Pero la posibilidad de que México se convierta en un centro de logística de talla mundial no sólo depende de la infraestructura física, requiere también de una proveeduría competitiva de servicios fundamentales para poder aprovechar la vecindad: transporte, energía y telecomunicaciones, y de las reformas que nuestro país requiere para fortalecer la aplicación del Estado de Derecho.

d. Reforma de la política comercial. El año pasado, 75.7% de las importaciones de México procedían de países con los que tiene TLC. ¿Tiene sentido mantener un régimen comercial y una administración aduanera tan complejos para tan sólo 24% del comercio exterior de México? Esta pregunta es particularmente relevante si se tiene en cuenta que alrededor de 75% de las importaciones de México se hacen por fracciones en las que los socios de TLC representan arriba de 95% de las compras mexicanas.

Claramente, la eliminación de los aranceles NMF (los que México aplica a los países que no se benefician de preferencias arancelarias) resolvería muchos problemas: acabaría con la necesidad de utilizar certificados de origen y de tener mecanismos ad hoc para aislar algunos sectores de los efectos negativos de la protección, reduciría la corrupción en aduanas y, en general, bajaría los costos de operar en México.

Para implementar esta liberalización se requeriría realizar un diagnóstico detallado de los tiempos y las condiciones de reforma estructurales pro competitivas y los apoyos gubernamentales que los diferentes sectores necesitarían.

Para algunos productos en los que la proveeduría de países con los que México no tiene TLC pudiese representar un reto para la industria nacional, habría que diseñar calendarios de desgravación más lentos y, probablemente, hasta regímenes adecuados. También podría ser el caso para industrias intensivas en el uso de insumos no comerciables, cuya proveeduría es poco competitiva. Lo ideal sería atacar el problema de raíz, resolviendo el cuello de botella que merma la productividad del resto de la cadena, pero esto puede tomar tiempo o ser políticamente inviable. Para algunos productos para los que esta medida supondría un reto, habría que desgravarlos a más largo plazo, pero estos casos tendrían que ser más la excepción que la regla y ser tratados dentro de un enfoque integral para aumentar su competitividad o dar tiempo para que los recursos se reasignen a otras actividades. Las medidas de protección del mercado interno deberían ser selectivas y claramente transitorias, dando tiempo al ajuste, pero sin dar señales para que empresas inviables en el mediano y largo plazo sobrevivan gracias a la protección.

e. Negociaciones que fortalezcan la competitividad. La liberalización unilateral podría ir acompañada de iniciativas concertadas con los socios preferenciales.

Acumulación de origen regional. México debería promover que los países que ya tienen tratados de libre comercio con EU, y entre sí, puedan utilizar un conjunto único de reglas de origen (las que definen por ejemplo que un producto es o no es TLCAN) y acumular el valor agregado entre todos ellos para reclamar el acceso preferencial a los mercados involucrados. Trece países en el continente tendrían una zona de libre comercio de bienes.

México, EU, Chile, Guatemala, Honduras, Panamá, Perú, Colombia, El Salvador, Nicaragua, República Dominicana, Costa Rica y Canadá poseen acuerdos de libre comercio entre sí, a través de 16 zonas de libre comercio. Ello implicaría, sin embargo, que México –que ya posee acuerdos con Colombia–, Canadá, Chile y Centroamérica tendrían que negociar con todos los países andinos lo que éstos hiciesen con EU. Lo mismo sucedería con República Dominicana, que posee acuerdos con EU –en proceso de aprobación– y con los cinco países centroamericanos. Este país caribeño tendría que suscribir tratados similares con México, Chile y Canadá para adherirse a esta gran zona subregional de libre comercio.

Evidentemente, el logro de este objetivo no depende sólo de México, que sí debiera promover esta idea. De lo contrario, en la medida que EU continúe con su agenda de negociaciones bilaterales, el valor de los tratados de México con América Latina tenderá a irse perdiendo. La posibilidad de tener criterios de origen común permitiría promover la integración regional, aprovechar economías de escala y especialización, y simplificaría significativamente el uso de certificados de origen a los exportadores mexicanos, pues en lugar de siete distintos, podrían utilizar tan sólo dos.

La acumulación de origen podría ser particularmente importante para contribuir a cerrar la brecha entre el norte y el sur del país, debido a que podría ser un estímulo para lograr una mayor integración con Centroamérica. De la misma manera, se podría pugnar por adherir a los cinco países de esa región al acuerdo de libre comercio en vigor desde 2000 entre México y la Unión Europea.

Eliminación de aranceles en EU y Canadá. Dentro del TLCAN se podrían explorar avenidas para facilitar el comercio en los productos en los que tenemos ventajas competitivas. Se podría, por ejemplo, promover una liberalización multilateral concertada que, al eliminar los aranceles NMF en algunos productos en EU y Canadá, permitiese prescindir del régimen de origen. Éste sería un esquema que tendría que ser negociado y acordado entre los socios del TLCAN. Una de las restricciones sería la resistencia de EU y Canadá a extender concesiones unilaterales, sobre todo en medio de la negociación de la ronda de Doha de la OMC. Sin embargo, para los productos que cumplen las siguientes dos condiciones este esquema podría ser viable: que los aranceles NMF sean menores o iguales a 5% que en su comercio exista una alta participación de importaciones procedentes de los países socios del TLCAN (mayor a 70%).

De esta manera, las ‘concesiones’ extendidas unilateralmente a terceros países no serían muy importantes. Para el caso de EU, por ejemplo, hay 178 fracciones arancelarias en las que Canadá y México representan conjuntamente una penetración mayor o igual a 70% y que tuvieron un comercio norteamericano de más de 20,000 dólares en 2004.

3. CONCLUSIONES
La lista de asignaturas pendientes es larga y compleja y no hay tiempo que perder. En un mundo cada vez más competido, con un número creciente de países participando en los mercados internacionales de bienes, servicios y flujos de inversión, México debe de buscar como insertarse eficientemente en la economía internacional para ser capaz de generar empleos en cantidades suficientes para elevar el bienestar de su población. La política del nuevo gobierno deberá reconocer que la competencia internacional, lejos de atenuarse, aumentará y que algunas de las ventajas con las que el país contó hace unos años se están erosionando. La administración del presidente electo Calderón y, de manera fundamental, el Congreso deberán tener presentes que la política de comercio exterior es sólo una de las herramientas de la política económica de un país. Para aprovechar las oportunidades que la globalización brinda es indispensable que todos los instrumentos al alcance del Estado actúen en la misma dirección para resolver los cuellos de botella que limitan la competitividad en México. Sólo de esta manera el país será capaz de generar de forma sostenida los empleos que la población demanda.

Herminio Blanco fue Jefe de la Negociación del TLCAN y secretario de Comercio y Fomento Industrial de México (1994-2000). Jaime Zabludovsky fue Jefe de la Negociación del Tratado de Libre Comercio de México con la Unión Europea y Embajador de México ante la Unión Europea. Actualmente son presidente y vicepresidente ejecutivo de IQOM Inteligencia Comercial, respectivamente.

1. López Córdoba, José Ernesto. Globalización, Economía y Elecciones”, suplemento Enfoque, diario Reforma, México DF, 20 de agosto de 2006.

2. Dávila, Enrique; Kessel, Georgina y Levy, Santiago. “El Sur también existe: un ensayo sobre el desarrollo regional de México”, en Levy, Santiago. Ensayos sobre el Desarrollo Económico y Social de México, FCE, México DF 2004.
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