Moneda al aire

El rescate público llega a su fin. Las empresas vuelven a la gestión de las carreteras mexicana
Alejandra Leglisse

Hablar de carreteras en México es como hablar de política y religión en una fiesta. Los temperamentos se encienden con facilidad y las posiciones son encontradas. Hay críticos, optimistas, algunos escépticos, y todos, deseosos de participar en las licitaciones. El Gobierno y la iniciativa privada están convencidos de que los errores del pasado no se repetirán porque ya se corrigieron las fallas cometidas en las licitaciones anteriores y las condiciones económicas son diferentes.

 

Las estimaciones de instituciones multilaterales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo dicen que México, para tener la red de carreteras que requiere, necesita de inversiones anuales de más de 5,500 millones de dólares (mdd). Calderón, que viene hablando de esto desde que era candidato a la presidencia, anunció el pasado 18 de julio un Plan Nacional de Infraestructura para su administración que tiene como centro la modernización y ampliación del sistema nacional de carreteras. El ambicioso plan requiere una inversión estimada en más de 26,000 mdd, demasiado dinero para que la asuma la administración pública en solitario. El plan de Calderón es que 45% lo aporte la iniciativa privada, lo que devolverá a manos privadas las carreteras mexicanas después de que las rescatase de la crisis la administración de Zedillo en 1997.

 

Durante la presidencia de Carlos Salinas, en 1989, se inició la primera privatización de las carreteras mexicanas. El resultado fue el desastre total, al punto que el Gobierno de Zedillo, sucesor del de Salinas, tuvo que asumir la deuda, estimada en 15,000 mdd, que hoy se sigue pagando del presupuesto anual del país.

 

Sin embargo, todos confían en que esto no volverá a ocurrir. La primera razón por la que se cree que esta vez será diferente es porque ha cambiado la principal preocupación del Gobierno, que bajo el mandato salinista era obtener la infraestructura necesaria en el menor tiempo posible y así evitar la presión pública que provocaba la privatización. Las autopistas se dieron al participante que en la licitación ofrecía el menor periodo de concesión, con un plazo máximo de 15 años. Los plazos propuestos por los licitantes fueron en promedio de 10 años, pero hubo hasta de 30 meses.

 

En el esquema propuesto por la actual Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), responsable de las licitaciones, las concesiones ya no se basan en un plazo mínimo. Los criterios ahora tienen que ver con condiciones técnicas, económicas y legales.

 

En la primera privatización los concesionarios sólo podían ajustar sus cuotas una vez cada seis meses conforme al índice de inflación (IPC). Además, se les exigía la aprobación del Gobierno para realizar ajustes adicionales a las tarifas, lo que limitó la capacidad de los operadores de utilizar los precios para manejar el riesgo y maximizar los ingresos. Con periodos tan cortos y la necesidad de pagar la deuda de construcción, las cuotas de peaje llegaron a ser de las más caras del mundo. De acuerdo con la

calificadora Standard & Poor’s (S&P), cada kilómetro llegó a costar entre 0.16 y 0.62 dólares, mientras que en Estados Unidos el costo era de 0.02 a 0.09 dólares. Esto provocó que la mitad de las carreteras de cuota registraran menos de 50% del volumen que se pronosticó y los ingresos fueran  apenas de entre el 15 y 25% de lo que se esperaba.

 

Esta vez, la SCT autorizó una tarifa promedio máxima determinada para cada tipo de vehículo siguiendo la Base de Regulación de Cuotas proporcionada por la SCT para cada caso. El concesionario puede aumentar la tarifa dependiendo de la mezcla de usuarios para llegar a la tarifa. Y puede revisarse y volver a establecerse, según vaya cambiando la mezcla de vehículos, cada cuatro meses.

 

La calidad de las carreteras nuevas, otra de las preocupaciones de la SCT que no se tuvieron tan en cuenta en la anterior privatización, está ahora garantizada, según el Gobierno. Los proyectos ejecutivos cuentan ahora con una partida de 30 mdd para ser elaborados y pueden ser revisados y modificados por los particpantes en la licitación si es necesario.

 

En la actualidad los contratos de construcción se aseguran todavía con un precio fijo y por una cantidad total, igual que en el pasado, pero ahora se toman precauciones específicas para reembolsar el gasto de capital adicional en caso de que la SCT extienda el alcance de las obras. Los derechos de vía se aseguran por completo antes de otorgar concesión alguna y la construcción de la carretera es responsabilidad exclusiva de los concesionarios.

 

Nuevos actores…

Una de las características de este nuevo periodo de licitación carretera es que los actores son internacionales. Los principales participantes en la ocasión anterior, como Tribasa (hoy Pinfra), ICA o Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD), compiten y se alían ahora con constructores extranjeros, fundamentalmente españoles como OHL o Fomento de Construcciones y Contratas (FCC).

 

Las mexicanas, agrupadas en la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) y protagonistas de las licitaciones de Salinas, se quejan de que las condiciones son más favorables para las extranjeras. Sin embargo, el primer paquete del rescate carretero que el Gobierno ha sacado a licitación ha sido ganado justamente por ICA. Son 548 km de carreteras de la región centro de la República, que gestionarán durante 30 años junto con el banco de inversiones estadounidense Goldman Sachs.

 

La CMIC, en su documento Proyecto de Gran Visión en Infraestructura, se queja de que las empresas extranjeras, por sus altos niveles de capitalización y el acceso a financiación a tasas más bajas en sus países de origen, tienen más espacio para ganar. “Son los costos financieros los que más impactan el costo final de los proyectos”, explica Jorge García, vicepresidente del Comunicaciones y Transportes de la Cámara. En México, considera García, la banca tiene costos financieros más altos que la internacional y tampoco existe un mecanismo específico para financiar infraestructura. “Esto deja en desventaja a las nacionales”, se queja.

 

Las extranjeras están ávidas de proyectos en México tanto por la estabilidad macroecónimca del país como por la necesidad de infraestructura actual, pero también porque en sus países de origen la necesidad no es tanta y las economías están más estancadas. Además, después de los diferentes rescates a la iniciativa privada que el Gobierno tuvo que hacer después de la crisis del 95 para levantar las diferentes industrias nacionales, cualquier incentivo público a las empresas nacionales levanta la sospecha.

 

La solución que propone uno de los veteranos de la industria, ICA, es participar en consorcio con ellas, pero no nada más para acceder a mejor financiación, también por lo complicado de los proyectos. “Es cierto que los proyectos de infraestructura que se requieren son complejos, y se necesita crear consorcios para desarrollarlos”, explica Bernardo Quintana, presidente de la compañía.

 

La postura de GMD, otro de los protagonistas de la anterior privatización, es similar. “En cada proyecto tendremos un socio extranjero”, afirma  Paul Rangel, director corporativo de la firma. GMD construyó 20% de las carreteras concesionadas en el país entre 1990 y 2000.

 

A estas dos grandes les ha surgido un fuerte competidor nacional bajo la batuta de uno de los hombres más ricos del mundo, Carlos Slim. Se trata de la Impulsora del Desarrollo Económico de América Latina (IDEAL) que aunque no construye directamente sino que está más enfocada a la financiación y la gestión de proyectos, va a participar en todas las licitaciones asociado con financieras y constructoras. En el caso de las carreteras, Slim participó en la primera licitación ganada por ICA con el fondo de inversiones australiano Macquaire.

 

…y nuevos problemas

El Gobierno, que busca evitar el fracaso de la primera privatización, quiere que los concesionarios asuman todo el riesgo de los proyectos y los costos asociados a ellos. Así, la SCT no se hace responsable de posibles errores en el cálculo del aforo vehicular de las carreteras, como sucedió en el pasado. Pero la iniciativa privada busca justamente lo contrario, lo que puede ser fuente de problemas. “Pretendemos que en los casos de que no se diera el aforo después de cierto tiempo, la SCT aporte el recurso para proteger hasta cierto punto la inversión”, dice García, de la CMIC.

 

La falta de flexibilidad en los contratos, que no dejan espacio para una renegociación y la ausencia de un órgano regulador independiente, explica César Martinelli, investigador del Centro de Estudios Económicos del ITAM, puede traer muchas complicaciones. Él propone que nadie asuma el riesgo. Una solución puede ser, explica el académico, extender los contratos hasta que se consiga el objetivo de ingresos prometidos. “Si las condiciones de la demanda son muy buenas, el contrato termina antes, si son muy malas se extiende la duración del contrato”, propone Martinelli.

 

Determinar el aforo que una carretera va a tener en años venideros no es fácil. Si bien el tráfico ha crecido de forma continua en términos generales en los últimos 10 años, la experiencia histórica demuestra que esto no es algo lineal y que de un año a otro se pueden presentar variaciones considerables.

 

Una forma de financiar las carreteras introducida en los últimos años ha sido sacar los cobros de cuota en paquete a bolsa (bursatilización) y con ese crédito ir pagando la construcción y mantenimiento. Hoy hay vigentes 10 emisiones, explica un análisis de Standard & Poor’s, que tienen un comportamiento muy estable. Cuatro, incluso, tienen la calificación más alta de la escala global (AAA) gracias a que cuentan con una póliza de seguro de garantía financiera.

 

Las concesiones carreteras, para la calificadora, son transacciones bien estructuradas. Ofrecen adecuados niveles de protección a los dueños de los bonos, y los acreedores tienen alta calidad crediticia, aunque es importante analizar rigurosamente la calidad crediticia proyecto por proyecto, explica Santiago Carneado, analista de la calificadora. El requisito fundamental para la buena calificación, explica Carneado, es mostrar que cuenan con suficientes reservas para compensar posibles desviaciones futuras.

Los pronósticos de tráfico en carreteras de cuota es incierto al grado que incluso las proyecciones para las instalaciones ya maduras pueden tener márgenes de error de entre el 10 y 20%. “Hace falta explorar otros factores para pronosticar el aforo”, afirma Carneado, de S&P. A pesar de algunos cambios la moneda, finalmente, va a continuar en el aire.

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