Comisión Federal de Competencia. Monedi
En los últimos siete años, el escritorio de Fernando Sánchez Ugarte alojó más de 2,777 asuntos relacionados con concentraciones, prácticas monopólicas, consultas, recursos, concesiones, privatizaciones, permisos y declaraciones, procesos que requieren el análisis de la Comisión Federal de Competencia (CFC), que él preside, encargada de vigilar el correcto desarrollo de los mercados.
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No obstante, el número de casos –que cada año ha crecido a ritmos de 20%, y hasta 30% el último semestre–, no ha venido solo. Detrás de la función de liderar con su voto de calidad la posición de cinco comisionados que generan resoluciones, hay un sinnúmero de críticas y controversias que van desde el tono institucional al personal. Este extremo fue tomado por varios personajes públicos tras determinar la disolución de Cintra, controladora de Aeroméxico y Mexicana de Aviación, quienes involucraron a uno de sus hermanos, Jesús, como asesor de una de las dos aerolíneas.
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"No era algo que esperaba. Uno lo resiente personalmente pero son los gajes del oficio, vivimos en un país donde el debate público es más relevante", afirma el doctor en economía por la Universidad de Chicago.
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Este argumento ha causado poco efecto en otras reacciones acaloradas. La última de ellas fue en julio pasado, cuando Jaime Chico Pardo, director general de Teléfonos de México dijo: "es sorprendente que se critique de esta manera a Telmex, que ciertamente es grande, pero se debe a sus inversiones". Una más provino de Televisa, empresa que a través de sus espacios informativos en televisión señaló que los extranjeros son los únicos que pueden crecer en el país.
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Sánchez Ugarte cree que "el tamaño de las operaciones es un factor que más que determinar el sentido de la decisión, genera presión. Una empresa con mayor poder económico puede ejercer más influencia política sobre las autoridades de competencia, directa o indirectamente; ya sea a través de los medios de comunicación o de los canales políticos." El último año, 54% de las concentraciones resueltas por la Comisión tuvo un efecto saludable en los mercados, al facilitar la competencia.
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Aunque el funcionario está limitado para hablar del caso Acir-Radiópolis, subsidiaria de Televisa, por una orden judicial, comenta que el tema de los extranjeros y mexicanos no es el único que ha librado. También ha lidiado con Coca-Cola. "Nosotros, de acuerdo con la ley y convenios internacionales, tenemos que ser neutrales respecto del origen del capital. No estamos a favor ni en contra. En los análisis no vemos tanto al participante, sino al mercado en que participa. Es el caso de los refrescos, donde hacemos investigaciones contra Coca-Cola. Hemos impugnado sus concentraciones porque domina ese mercado", explica.
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Aun así Arturo Elías –director de Comunicación y Asuntos Regulatorios en Telmex– insiste que con resoluciones como declarar a la compañía con poder dominante en el mercado, "ha buscado amarrarle las manos a empresas mexicanas argumentando que son grandes".
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"Si somos globales y la decisión es apoyar la competencia, entonces que a los nuevos competidores se les exijan los mismos niveles de inversión. Si Telmex invierte cada año 3,500 millones de dólares, y entre toda la industria se invirtieron $500 millones de dólares, claro que vamos a seguir siendo los más grandes", manifiesta. Desde su privatización, la telefónica mexicana ha empleado más de $20,000 millones de dólares en la digitalización y ampliación de la red.
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Sobre el tema, los expertos tienen perspectivas distintas. "Sólo por mencionar casos extremos de globalización, habría que comparar a Cintra con American Airlines, Telmex con AT&T y a Televisa con CNN", comenta un analista.
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Ramiro Tovar –director de estudios regulatorios del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)– cree que "el desempeño de la CFC en casos tales como Cintra, Televisa-Acir y la declaración de poder sustancial a Telmex son acciones que revelan un desempeño correcto de sus atribuciones".
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No obstante, dice, "la autonomía de la CFC debería ser complementada con una mayor fuerza legal de sus resoluciones . Los obstáculos actuales son los amparos interpuestos en su contra y la interferencia en la aplicación de sus resoluciones por parte de otros reguladores con un menor nivel de desempeño y de independencia, como en el caso de telecomunicaciones."
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Según el académico la falla no es privativa de la legislación mexicana, sino común a las legislaciones de competencia en el entorno internacional y el ejercicio cotidiano en la aplicación de la ley, "donde las decisiones frecuentemente se encuentran sesgadas al ser excesivamente precavidas respecto a los posibles efectos de las concentraciones en los mercados".
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El resultado, agrega, es que se pueden obstaculizar transacciones pro competitivas; el análisis de la autoridad, sea por adoptar una visión en primera instancia hostil hacia aparentemente grandes concentraciones, o por limitaciones de información y falta de capital humano, puede obstruir inversiones, obtención de eficiencias y, en general, la evolución de los mercados.
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Por ejemplo, señala Tovar, "en caso que la CFC tolere la venta de Aseguradora Hidalgo, manteniendo la exclusividad que ésta goza en las pólizas de vida del personal de la administración pública federal, puede significar algún grado de vulnerabilidad respecto a su independencia de otras instancias del gobierno".
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Como presidente de la Comisión, Sánchez Ugarte, la cara pública del órgano colegiado, ha tenido que ver todo tipo de reacciones; principalmente los casos que provienen de los servicios financieros, infraestructura, telecomunicaciones y lo relativo a bienes de consumo.
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Casi todos estos asuntos están vinculados con concentraciones y prácticas monopólicas, que crecieron de 87 incidentes en 1993, a 339 en el último año.
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De hecho, la complejidad de los hechos orilló a condicionar 20 casos mediante candados o requisitos encaminados a eliminar los efectos anticompetitivos.
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Quienes han acentuado las resoluciones son los comisionados Adalberto García, Pascual García, Fernando Heyfte y Javier Aguilar; este último terminó sus funciones de comisionado el pasado 15 de septiembre.
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Sánchez Ugarte asegura que la autonomía es un elemento de neutralidad en sus decisiones. "En cuando a la imagen pública, el mecanismo de ser presidente me hace responsable, aunque siempre habrá un todo institucional, a diferencia de otras áreas de gobierno donde la determinación última la toma una persona." El funcionario ejemplifica que en el asunto del aeropuerto alterno a la ciudad de México va a decidir Pedro Cerisola, titular de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y es su responsabilidad única. "En la CFC los comisionados tienen poder de voto; claro que el presidente tiene voto de calidad, pero no de cantidad", insiste.
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El ex subsecretario de la transformada Secofi, explica que la actuación del organismo se realiza con métodos transparentes y procedimientos certificados por la norma ISO 9002, que en el corto plazo se extenderá a todas las áreas de la CFC.
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Con todo y la claridad manifiesta, hay espacios para mejoras. El comisionado Javier Aguilar, considera que "quedan tareas inconclusas, en buena medida por el empleo indiscriminado del juicio de amparo. De ninguna manera demerito la noble función de este recurso, pero algunas empresas no lo han utilizado para atacar cuestiones substanciales de las resoluciones de la Comisión; tan es así que estadísticamente son más los fallos adversos a los particulares. En pocos casos se consiguió sentencia para subsanar irregularidades de forma y sólo en dos o tres las determinaciones quedaron sin efecto."
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Aguilar cree que sería de gran ayuda "elevar los montos de las concentraciones notificables; o mejor: cambiar los requisitos para que sólo lo sean cuando exista un cambio de control, como sucede en la Unión Europea".
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Desde una sala contigua a su oficina, Sánchez Ugarte no se siente caudillo por su papel regulador: "la política de competencia tiene una larga historia que data de 1857, pero su aplicación no ha sido consistente. A veces las autoridades se han olvidado de la prohibición constitucional y han dejado que los monopolios abusen", dice.
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