El nombre del juego
Si algo puede sacarse en claro del avance que, durante los últimos años, han experimentado las tecnologías de información en México, es que hablar del futuro a través de utopías noveladas (como la de Aldous Huxley en su -Mundo feliz) ya huele muy poco a ciencia ficción.
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Valga para ello un breve ejemplo. En su libro Ser digital, -Nicholas Negroponte contrapone el acceso a la información y el poder sustancial que en el futuro cercano tendrá el individuo informado por una sencilla división generacional entre los usuarios. “El envío de música grabada en forma de piezas de plástico –escribe quien fundó el Laboratorio de Medios en el Massachusetts Institute of Technology (MIT)–, así como también el lento manejo humano de la mayor parte de la información en forma de libros, revistas, periódicos y videocasetes, está por convertirse en la transferencia instantánea a bajo costo de datos electrónicos, que se mueven a la velocidad de la luz.”
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Para México, la industria de las telecomunicaciones (o como muchos ya prefieren llamarle: las infocomunicaciones) será la piedra angular que puede ayudar a romper o mantener los abismos que subsisten a la hora de buscar accesos eficientes a la información, en un ámbito económico cambiante y urgido por mejorar sus niveles de competencia en la aldea global. Para muchos de los actuales dirigentes políticos, así como para líderes en el ámbito de los negocios, el siglo venidero comprobará que el correcto aprovechamiento de los medios que ofrecen las telecomunicaciones influirá decisivamente en la mejora del poder adquisitivo de los mexicanos.
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AQUILES Y LA TORTUGA
-Mas la tarea no será fácil. Se estima que en el mundo existen 30 millones de personas conectadas a -Internet, que 65% de las nuevas computadoras vendidas en 1994 estaban destinadas al uso hogareño y que 90% de las comercializadas en 1995 ya traían incorporado un módem o un lector de CD-ROM. Reportes del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) son precisos: los sectores de la información y la computación generaron en 1995 un mercado global de $1.37 billones de dólares.
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En el ámbito local, durante 1996 la inclusión de los usuarios mexicanos a la llamada “red de redes” apenas llegó a 225,000. Tal cifra, sin embargo, no habla de manera muy específica del reducido avance que ha tenido la industria informática en los últimos 15 años.
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Se estima que al finalizar el año 2000 Internet sumará 1.8 millones de suscriptores mexicanos; el sector privado se llevará 56.2% de este mercado, mientras que 25.3% se quedará en el sector de los hogares. Ello se explica en parte por la penetración de la informática en México, que habla de 2.2 computadoras en promedio por cada 100 habitantes.
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El ritmo de avance de la telefonía local va por el mismo tenor. Con un promedio de casi 10 líneas telefónicas por cada 100 habitantes, México está a 20 líneas de alcanzar el promedio de los países integrados a la OCDE y a casi 60 del nivel que registra su principal socio comercial, Estados Unidos.
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Pero el hilo que podrá desenredar la densa madeja de este aletargado proceso no es sólo uno. Tecnologías diversas, como la fibra óptica, los satélites, las frecuencias del espectro radioeléctrico y los servicios que de ello se derivan, podrán ayudar en conjunto a conformar mercados más abiertos y precios competitivos para empresas y consumidores.
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A pesar del apremio del país por avanzar a una velocidad mayor, en telefonía local muchos prevén un proceso que llevará hasta dos o tres lustros tan sólo en el establecimiento de una política de apertura y competitividad nacional para los próximos 25 años.
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En este contexto, habría que considerar que el fortalecimiento de la política exportadora –como la mejor y más fuerte aliada en la generación de negocios y creación de empleos– depende de la cobertura de la telefonía y de precios competitivos en los servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, la contratación de una línea telefónica comercial en México cuesta, hoy en día, alrededor de $4,000 pesos, mientras que en Estados Unidos y en Chile el valor se reduce a $400 y $200 pesos, respectivamente.
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Por ello, diversos líderes en el ámbito de las telecomunicaciones (como Bob Allen, presidente de AT&T) han insistido en que los elementos esenciales para democratizar el acceso y hacer competitivos los precios de los nuevos servicios se derivan necesariamente de leyes, reglamentos, políticas gubernamentales y marcos legales claros y equitativos.
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Los gobiernos nacionales, sin embargo, parecen haber perdido la orientación y sus brújulas apuntan hacia otros nortes. Desde febrero de 1995 y mediante adecuaciones estilo “parche” –similares a las que se pusieron en práctica en la -Telecommunications Act de Estados Unidos, que en 1996 marcó la apertura del mercado de telecomunicaciones de ese país–, el gobierno mexicano logró modificar la añeja legislación de 1934, la cual fue reemplazada por la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT), misma que sentó las bases para el proceso de apertura en telefonía de larga distancia.
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CARRERA CONTRA EL RELOJ
-La nueva legislación se compone de 93 ordenamientos que regulan la telecomunicaciones, y 31 adicionales que la complementan en los ámbitos fiscal, de competencia económica, ordenamiento legal y otros aspectos más que desde el principio pretendieron ser materia suficiente para delimitar el comportamiento de los capitales.
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Desde enero de 1994, cuando MCI anunció su alianza estratégica con Grupo Financiero Banamex-Accival para invertir en un lapso de seis años $1,800 millones de dólares, con el objetivo de construir una red de 20,000 kilómetros de fibra óptica, las expectativas alrededor del marco legal y regulatorio apuntaron a que se garantizaría una apertura total, con precios competitivos y seguridad jurídica para la inversión.
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En septiembre de 1995, cuando la primera concesión de larga distancia a un competidor le fue entregada a Avantel, comenzó la carrera contra el reloj.
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Si inicialmente la desregulación de las telecomunicaciones se concentró en la apertura del servicio de larga distancia así como en la telefonía local, las autoridades dejaron en claro que más adelante se desarrollarían las bases para la introducción de nuevos servicios –como -paging, personal communication services (PCS), trunking y televisión digital, entre otros– mediante diversos procesos de concesiones.
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Resulta obvio que el proceso abundaría en complejidades: junto con el medio ambiente y los nuevos servicios de entretenimiento y comunicación, las telecomunicaciones son uno de los campos más promisorios para la recuperación económica por la eficiencia con que se desempeñan en términos de procesos productivos en un marco global.
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En 74 artículos, la LFT traza los lineamientos generales sobre concesiones y permisos para redes públicas de telecomunicaciones, comunicación vía satélite, espectro radioeléctrico; la revocación, terminación y operación de los servicios; requisas; infracciones y sanciones.
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Emitida en junio de 1995, la nueva ley reformó un marco jurídico que durante 14 años le había permitido a permisionarios y concesionarios vivir bajo el proteccionismo industrial, además de reservar actividades exclusivamente al gobierno, todo bajo la pesada atmósfera de un rebasado nacionalismo económico.
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Desde los años 40, tres son los marcos legales que, a través de 100 ordenamientos, han regido con diferentes enfoques las telecomunicaciones. Mientras que la derogada Ley General de Vías de Comunicación contenía 33 sanciones y 12 prohibiciones, en la LFT sólo existen cinco sanciones y siete prohibiciones.
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Entre los grandes cambios de la actual legislación destacan la inclusión del concepto de “espectro” (que ahora se concesionará en un plazo de 120 días), el establecimiento de obligaciones a los concesionarios para interconectar sus redes y la separación contable de sus ingresos para evitar subsidios cruzados. Pero es el artículo 7º de la LFT, especialmente su segunda parte, lo que constituye el punto medular de la apertura telefónica: “Fomentar la sana competencia entre prestadores de servicios de telecomunicaciones para que estos se presten con mejores precios, calidad y diversidad en beneficio de los usuarios”.
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UN GOBIERNO QUE SE QUEDA CORTO
-No obstante, para el Instituto Mexicano de Estrategias (IME) la política de gobierno en telecomunicaciones aún es incompleta, pues ni ha logrado instrumentarla a tiempo, ni ha actuado con la velocidad que requiere el sector. En un documento llamado -La Política Completa de Telecomunicaciones, el IME sostiene que con la LFT el Estado se convierte en un socio forzoso “y probablemente el más importante de las empresas que explotan o pretenden explotar una red pública de telecomunicaciones, una banda del espectro radioeléctrico o un sistema de comunicación vía satélite”.
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En la actual legislación, continúa el documento, se señalan 31 campos que promueven la inversión de particulares, pero para cada uno de ellos se anteponen requisitos, prohibiciones, sanciones o registros en la concesión administrativa, los convenios de -interconexión de redes, las redes públicas de telecomunicaciones y las tarifas.
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Si bien el IME reconoce que la reforma constitucional de marzo de 1995 logra garantizar la seguridad y soberanía nacionales como piedras angulares de la política de telecomunicaciones, “este enfoque queda neutralizado por la falta de reglamentación oportuna y suficiente de la ley”.
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En el mismo documento se detalla: “La LFT es propositiva, pero la falta de reglamentación otorga a los funcionarios encargados de administrarla el uso de criterios personales que frenarían la seguridad jurídica a la inversión.”
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Para Alejandro Spíndola, director del Instituto Mexicano de Estrategias, una buena reglamentación podría derogar ordenamientos antiguos, que aún son vigentes y que actualmente sólo se aplican para resolver controversias no incluidas en la LFT.
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Javier Lozano, subsecretario de Comunicaciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), admite la existencia de controversias creadas en torno al proceso. “Hay un desgaste natural en la apertura, todo el mundo busca encontrar defectos en el proceso. Pero en ningún país se dio una apertura, con un monopolio predominante, en 18 meses”, justifica.
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Quien también es el principal artífice de la actual LFT sostiene que las líneas de acción gubernamentales vierten seguridad jurídica, desregulación, alientan la competencia e impulsan el desarrollo tecnológico. “Existe tanta seguridad jurídica a la inversión, que todas las concesionarias tienen un socio tecnológico y de capital extranjero”, enfatiza.
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La confianza de Lozano radica en la “flexibilidad” de la legislación, que permite a las telecomunicaciones mexicanas insertarse al vertiginoso cambio de las tecnologías mediante regulaciones especificas.
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La legislación, continúa el mismo funcionario, es un marco jurídico de vanguardia, que incluso supera aspectos excesivamente regulados en Estados Unidos, Canadá y otros países europeos. Sin embargo, uno de los principales problemas de la autoridad ha sido la enorme participación de mercado que aún concentra Teléfonos de México (Telmex) frente a los nueve concesionarios ya autorizados para operar, construir y explotar redes públicas de telecomunicaciones.
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“Por antigüedad, Telmex seguirá teniendo una posición estratégica dentro del mercado. Contrario a lo que todos esperaban, en la presuscripción Telmex no fue repudiado”, ataja el funcionario.
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El hecho es que con o sin Telmex, México aún carece de competitividad en materia de tarifas y número de líneas telefónicas. El título de concesión de Telmex –en el capítulo 5 inciso 2– le obliga a interconectar a los concesionarios que paguen el costo para establecerla.
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Para los observadores, la postura que la SCT estableció el 19 de abril de 1996, al permitir el establecimiento de tarifas de interconexión con precios superiores a los de Estados Unidos y Chile, representó un mal comienzo para la apertura. Lozano es directo y cuestiona la existencia de libertad tarifaria así como que la SCT no fije parámetros ni considere que los precios altos incidirán forzosamente tanto en el costo final del producto, como en la falta de competitividad del país en un contexto global.
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TRATADOS QUE SON RETOS
-Pero hay otros aspectos que también dejan mucho qué desear, como el de la teledensidad (es decir: el promedio de líneas telefónicas por cada 1,000 habitantes).
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En 1992, en el seno del foro “Telecomunicaciones de las Américas”, que organizó la UIT, la SCT se comprometió a duplicar la teledensidad en México. Más allá de una simple crítica a la falta de responsabilidad de funcionarios a los que muy frecuentemente se les va la lengua, el progreso de la telefonía local es fundamental al incidir en procesos como la licitación del espectro y la eliminación de barreras técnicas, regulatorias y tarifarias, que se establecieron con base en un costo incremental de largo plazo.
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Pero el cuestionamiento sobre este tópico es fundamental cuando se considera que, en el capítulo XII del Tratado de Libre Comercio sobre telecomunicaciones, se habla claramente de los esfuerzos que deberán llevar a cabo los países firmantes para armonizar normas, regulaciones y tarifas.
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Actualmente el trafico de llamadas que entran al país (90% de las cuales vienen de Estados Unidos) es cuatro veces superior al de aquellas que salen, y esta situación genera un déficit de larga distancia internacional cercano a $1,000 millones de dólares anuales.
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La creación de nueva infraestructura requiere, por lo tanto, del capital extranjero y los tratados internacionales son un componente fundamental de la nueva política que aún espera ser diseñada de manera clara, concisa y directa. También, la falta de normas oficiales mexicanas es una razón de peso que frena las importaciones de equipo con características diferentes a los requerimientos de la infraestructura local.
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En este contexto, el papel pasivo del Congreso ha contribuido a que la SCT adopte actitudes de falta de seriedad que, para el IME, incluso rayan en lo vergonzoso. Spíndola asegura que una muestra de ello es el incumplimiento del compromiso, por parte de la SCT, de emitir 89 normas de telecomunicaciones en el programa nacional de normalización 1995.
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Actualmente existen alrededor de 31 tratados multilaterales y bilaterales y la mayoría de ellos se concentran en la región América. Los tratados multilaterales datan de 1973, cuando México se adhirió a la Organización Internacional de Telecomunicaciones por Satélite (Intelsat), si bien continúan vigentes algunos convenios bilaterales establecidos con Guatemala, Francia y Estados Unidos.
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El sólo hecho de condicionar la asociación de empresas mexicanas con sistemas satelitales extranjeros a la existencia de los tratados, hace indispensable conocer las reglas internacionales que dictan Intelsat, la UIT y Telecomunicaciones Marítimas por Satélite (Inmarsat).
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De estas tres, la más importante es tal vez la relación con la UIT, organismo surgido en Ginebra en 1992. Entre las características del tratado signado con esa institución pueden destacarse la asignación y uso óptimo de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico; la eliminación de interferencias perjudiciales entre las estaciones de radiocomunicación y la colaboración para el establecimiento de tarifas al nivel mínimo compatible con un servicio de buena calidad.
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Adicionalmente, se debe destacar que el TLC es uno de los ordenamientos jurídicos más importantes para la liberación de las telecomunicaciones del cerco estatal al que estuvieron sometidas durante cerca de 50 años, y en el que ahora la iniciativa privada tendrá una participación relevante. De hecho, en el mismo capítulo XII se marcó la pauta para las regulaciones que posteriormente se expidieron en la LFT.
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Hasta finales de 1996, el marco jurídico existente generó cinco tratados multilaterales y dos bilaterales. Pero sea cual sea el traje legal que se diseñe, el crecimiento de las telecomunicaciones en México no puede sino partir de una sólida y flexible regulación que garantice y especifique condiciones para su desarrollo.
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Y no es para menos. El breve aire de renovación que las multinacionales dirigen hacia el país (que dejó su primer suspiro en 1993) tiene su razón de ser: a principios de los años 90 el mercado de larga distancia de América Latina se valuaba en $20,000 millones de dólares anuales. Para México, se busca un acceso equitativo, similar al logrado con la “apertura” en Chile y Argentina, si bien el proceso falló al no poder derivar en mejores tarifas.
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Para muchas empresas, los convenios internacionales son la base de sus proyecciones financieras al iniciar nuevos negocios en otros mercados del exterior. Bastaría preguntar qué pasó con Iusatel en el mercado chileno y cómo Telmex podrá competir en Estados Unidos, luego de recibir el aval de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) –la cual auguró para la primera semana de abril una buena incursión de la telefónica mexicana, “aparentemente” ya autorizada por la Federal Communications Comission (FCC).
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México tiene que alcanzar un nivel prometido de 20 líneas por 100 habitantes. Para ello requerirá atraer una inversión de $10,000 millones de dólares, tan sólo para financiar el equipo necesario para activar ocho millones de líneas residenciales y dos millones de comerciales.
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La moneda sigue en el aire.