La otra reforma fiscal

La parálisis del congreso para concretar reformas le está dejando el -terreno libre a alcaldes, gobernadores y funcionarios federales para que a -través de la Convención Nacional Hacendaria (CNH) logren un cambio fiscal -alternativo.

- Desde febrero y hasta julio, los 19 personajes que forman el Consejo -Directivo, entre quienes se encuentran legisladores y la Presidencia de la -República, negocian diversas modificaciones al actual régimen fiscal y hasta -se pueda mostrar a los diputados que sí son factibles los consensos.

- Una de las modificaciones posibles es que se acuerde que parte de la -recaudación quede en manos municipales. Los ediles se quejan con frecuencia de -que las administraciones locales deben responder a las peticiones de la -población pero carecen de recursos para financiar obras o servicios. Y algunos -han pasado de la querella a la acción. La ciudad de León, por ejemplo, -actualizó su registro de propietarios de bienes raíces para cobrar el tributo -predial, mientras Oaxaca, que en 1998 no aplicaba ningún impuesto, ahora cobra -2% sobre la nómina y el de hospedaje a sus turistas. Los diputados federales -han estimulado la generación de ingresos propios de gobiernos locales: en el -ramo 39 del presupuesto federal 2004 autorizaron una partida especial para -modernizar los sistemas estatales de recaudación fiscal.

- La CNH será otro paso en la misma ruta. Los propios convencionistas definen -la Convención como el principio de la reforma del Estado.

- “Es una gran oportunidad. Es ahora o nunca. Si en este momento no -alcanzamos suficientes acuerdos para hacer una transformación estructural del -sistema hacendario, van a pasar varias generaciones para que volvamos a -discutirlo”, advierte Rubén Fernández, director ejecutivo de la Asociación -de Municipios de México, organización plural fundada en 1994.

- “A los municipios nos dan cargas, pero no nos dan atribuciones”, dice el -alcalde de Xalapa, el perredista Reynaldo Escobar, presidente en turno de la -Conferencia Nacional de Municipios (Conam), el equivalente entre los alcaldes de -la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago).

- “Hay municipios que hemos peleado el pago por derechos de uso de suelo a la -Comisión Nacional del Agua, a Telmex y a Pemex. Pero con una interpretación -errónea del artículo 27 constitucional, la federación adquiere el monopolio -de la explotación de recursos naturales de la nación. Telmex instala sus -casetas donde quiere y se ampara en la Ley de Vías Generales de Comunicación. -Con esos argumentos niegan cualquier contribución a los municipios. Pero eso -sí, cuando nosotros nos retrasamos en el pago de sus servicios, nos los cortan. -Y si queremos gasolina tenemos que pagarla en efectivo”, agrega Escobar.

- Mayoría de edad
-Es la primera vez en la historia que los alcaldes participan en la -discusión del futuro de la hacienda pública.

- Algunos gobiernos locales, como los de Guadalajara, Monterrey, Tijuana o -Puebla, se han convertido en actores centrales del proceso económico nacional, -con presupuestos anuales de entre $1,000 y 2,000 millones de pesos, superiores a -los gastos de estados como Campeche, Colima o Baja California Sur.

- Pero además, municipios pequeños como Ixtapan de la Sal o grandes como -Tlalnepantla -ambos en el Estado de México- han demostrado ser sujetos de -crédito privado por montos que en dos años -de 2001 a 2003- sumaron casi -$1,600 millones de pesos, de acuerdo con los reportes de la calificadora Fitch.

- Esa capacidad de gestión de los ayuntamientos ha generado el interés de -grandes compañías, como la cementera Cemex, la de telecomunicaciones Motorola -o la de soluciones ambientales Grupo GH, que en 2002 registró ventas a -gobiernos locales por $15 millones de dólares, 10 veces más que en 1998.

- “Los municipios tienen cada vez más recursos, el manejo directo de ellos -hace posible la honestidad y la vigilancia directa de lo que funciona y de lo -que no”, dice Ignacio Galindo, presidente del Grupo GH, que vende asesoría, -equipo de limpieza para calles, desazolve y tratamiento de desechos.

- Reforma alternativa
-Analistas de temas fiscales, legislativos y de gobierno consideran que la -CNH podría ser el principio de un cambio gradual hacia una reforma integral del -sistema tributario.

- “Lo que podemos esperar es que en la Convención se tome una gran decisión -para transformar el sistema de recaudación tributaria“, dice Carlos -Cárdenas, ejecutivo de Mancera, Ernst & Young. “Creo que vamos a ver que -estados y municipios establezcan sus propios impuestos y que la federación cada -vez se retire más de ello”, agrega el consultor en impuestos.

- La convocatoria de la CNH, publicada en octubre de 2003, sugiere que la -reforma hacendaria amplíe potestades de estados y municipios y la rendición de -cuentas mediante cambios constitucionales y leyes secundarias.

- Incluso, uno de los objetivos de la Convención propone “revisar el marco -jurídico para generar un capítulo hacendario en la Constitución y una nueva -Ley de Federalismo Hacendario”.

- Hay quienes consideran que los alcances de este amplio esfuerzo van más -allá.

- Francisco Suárez Dávila, diputado federal por el PRI y ex subsecretario de -Hacienda en el gobierno de Miguel de la Madrid, dice que la CNH brinda la -oportunidad de “detonar un proceso de cambio jurídico-institucional”, con -efectos de largo plazo. “En el fondo es un tema económico, que tiene mucho -que ver con la reforma del Estado”, dice.

- El gobernador de Guanajuato, Juan Carlos Romero Hicks, es más enfático: se -trata del principio de la reforma del Estado, señala.

- Por ejemplo, explica, en la mesa de gasto público se debatirá sobre los -lineamientos y los mecanismos del ejercicio presupuestal, así como de las -atribuciones de cada uno de los órdenes de gobierno. “Los trabajos de esta -mesa equivalen a revisar completamente el Estado mexicano”, dice Romero Hicks.

- Ingresos estatales
-El reciente interés de los estados por aumentar su recaudación podría -recuperar una práctica que hasta hace 50 años era común.

- Los estados se resistieron durante décadas a ceder potestades tributarias a -la federación. Un ex miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la -UNAM, Gerardo Gil Valdivia, documentó cómo los gobiernos estatales se -opusieron a la entrega de sus fuentes de ingresos fiscales desde la formación -de la primera república federal en 1824 y hasta 1980.

- Durante las Convenciones Nacionales Fiscales (CNF) de 1925, 1933 y 1947, el -gobierno federal intentó con poco éxito centralizar el cobro de impuestos.

- En la CNF de 1947, la federación se anotó el primer éxito relativo al -introducir un gravamen directo sobre las ventas finales, el Impuesto sobre -Ingresos Mercantiles, pero varios estados negaron al gobierno central su -recaudación hasta los años 70.

- Los estados sucumbieron ante la tentación producida por los altos ingresos -petroleros en los años 80, y al final de ese ciclo de abundancia aceptaron que -la SHCP centralizara el gravamen al consumo a través del IVA.

- Gastos estatales
-El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que surgió por mandato -de la legislación de 1980, hizo dependientes a los estados y los municipios de -las transferencias federales de dinero, en forma de aportaciones y -participaciones. Las primeras se componen de fondos etiquetados y exclusivos -para educación, salud, infraestructura, seguridad, asistencia social y -desarrollo administrativo; y las segundas son recursos libres para los -presupuestos de los gobiernos locales.

- En 2004, el presupuesto total de la federación es de $1,650,000 millones de -pesos. Las aportaciones -$251,000 millones de pesos- y las participaciones --$242,000 millones- representan una tercera parte del gasto programado. Las -transferencias totales a estados y municipios suman dos terceras partes del -presupuesto federal, según la SHCP, cuando se consideran otros renglones en -obras y servicios regionales, como carreteras.

- Estadísticas de la Secretaría de Hacienda muestran que a partir de 1992 las -dos principales fuentes de transferencias para gobiernos locales -aportaciones y -participaciones- crecieron rápidamente, hasta cubrir la proporción actual del -gasto federal. Pero los estados y municipios se hicieron dependientes de ese -dinero.

- “Creo que el arreglo les es muy favorable. Los gobernadores se llevan las -glorias del gasto en obra pública, pero no incurren en el costo político de -recaudar impuestos”, destaca Edna Jaime Treviño, directora general del Centro -de Investigación para el Desarrollo.

- En la lucha por elevar dotaciones para sus presupuestos, muchos estados se -quejaron en 1999 de que las participaciones federales no correspondían a sus -aportaciones al PIB por la vía industrial y petrolera.

- Estos reclamos obligaron al presidente Ernesto Zedillo a crear un Programa de -Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. El gobierno de -Vicente Fox intentó eliminarlo pero los diputados federales lo impidieron y -además lo integraron formalmente al Presupuesto como el Fondo 39.

- Esas batallas por el dinero llevaron a la conclusión de que el SNCF estaba -agotado y urgía un nuevo arreglo hacendario.

- Ahora los convencionistas sesionan regularmente desde el 9 de febrero y el 25 -de julio deberán entregar conclusiones en una sesión plenaria, que terminará -siete días después con una “Declaración a la Nación”.

- ¿Habrá al final de la CNH un acuerdo de consenso para determinar quién -legisla sobre impuestos, quién los recauda y administra y quién los gastará -con transparencia? El pronóstico es reservado. La falta de acuerdos en el -Congreso y la agitación política por un proceso de sucesión presidencial -adelantado, pueden congelar este esfuerzo.