¿Quién apagó la luz?
Póngase en el lugar del responsable de las operaciones de una gran empresa industrial. Tiene que firmar un contrato con la Comisión Federal de Electricidad (CFE)en el que acepta reducir el consumo de energía en determinadas horas del día. Esto, en algunos casos, lo podría obligar a recortar su producción, aún en momentos en que debe cumplir con compromisos de entrega. ¿Suscribiría ese acuerdo? Los que lo hacen no tienen otra opción para garantizarse el suministro; a cambio obtienen una tarifa más baja, ventaja menor para ellos en comparación con la necesidad de asegurarse el energético. A estos convenios voluntarios deben recurrir hoy día una cuantas compañías, sobre todo acereras y vidrieras.
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En México, los medianos y grandes consumidores de electricidad tienen que aceptar que, si la estructura de generación no se modifica, no siempre habrá energía disponible para ellos y algún día quizá tengan que rubricar uno de aquellos contratos. Esos usuarios saben desde ahora que las cosas no pueden seguir así: a medida que crezca la economía nacional habrá una demanda aún mayor de energía que no podrá ser satisfecha , algo insostenible en el largo plazo.
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Los pronósticos no son apocalípticos: los apagones no amenazan a la mayoría de la población. Este hecho hace más difícil convencer a la ciudadanía de que se requiere una rápida reforma del sector. Sin embargo, todos los partidos políticos con representación en el Congreso de la Unión están ya convencidos de que hay que reestructurar la industria eléctrica nacional para asegurar un abasto confiable en los próximos años. Sólo difieren en cómo hacerlo.
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La palabra "privatización" se ha asomado en las discusiones y las ha complicado. Muchas opiniones se sitúan en posiciones ideológicas extremas e irreductibles, que apuntan hacia la parálisis futura de esa industria.
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En los momentos en que arranca de nuevo el debate en el Congreso, cuando es posible introducir modificaciones legales para mejorar el suministro de energía en el país, Expansión consultó con expertos del sector –algunos de ellos ex funcionarios de la CFE– para encontrar una propuesta viable, que pueda ponerse en práctica en poco tiempo.
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Esta clase de proyectos suelen requerir un largo proceso de maduración. Más vale empezar ya a establecer las reglas que habrán de seguir quienes quieran invertir en esta área de negocios.
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La propuesta que presentamos puede resumirse en tres puntos principales: el primero consiste en la creación de un mercado abierto mayorista de alta tensión, al que tendrían acceso los usuarios medianos y grandes, y que sería abastecido por generadores privados de electricidad. En ese ámbito también participaría la CFE, como un proveedor de respaldo, en caso de que las firmas privadas no puedan por algún motivo surtir el fluido.
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La segunda parte plantea dejar exclusivamente a la CFE la atención de los usuarios pequeños, como parte de su obligación constitucional de atender al servicio público.
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La tercera es la integración de la CFE con Luz y Fuerza del Centro (LFC), compañía que sólo atiende al Valle de México. La división entre ambas sólo ha provocado duplicidad de funciones, problemas de interconexión y diferencias en el avance tecnológico.
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El despacho, la transmisión, la distribución y comercialización de energía se mantendrían en manos del Estado, aunque las últimas dos funciones podrían abrirse a privados en una fase posterior.
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Hasta el cierre de esta edición, se han presentado en el Congreso cuatro propuestas de reforma eléctrica (la del anterior Presidente, Ernesto Zedillo, una del Partido Acción Nacional –PAN–, otra del de la Revolución Democrática –PRD– y una más de Manuel Bartlett del Partido Revolucionario Institucional –PRI–). La que ahora difunde Expansión contiene una idea una idea muy diferente a la que plantean esas iniciativas: que la apertura de la generación a los privados sea sólo para abastecer a los grandes y medianos usuarios.
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La luz que falta
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La demanda de energía crece mucho más rápido que el producto interno bruto y la población del país. Desde 1944 –cuando empezó la electrificación masiva de México– hasta el año 2000, la población aumentó 4.5 veces mientras que la generación de electricidad se multiplicó por 70. El consumo per cápita del fluido aumentó 15 veces en ese lapso, y eso que apenas está en los mismos niveles que Estados Unidos hace 50 años.
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La capacidad instalada del sistema eléctrico nacional empezó la década en 36,697 megawatts (MW) y, de acuerdo con las proyecciones oficiales de incremento del consumo –6.2% anual–, para finales de la década se requerirán 27,357 MW más. Es decir, en 10 años será necesario aumentar la capacidad 70%.
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¿Es insuficiente ahora? Las respuestas varían. México tiene cierto margen de reserva –la diferencia entre la capacidad instalada y el máximo de consumo de electricidad– para enfrentar los aumentos estacionales en la demanda de energía. Un ejemplo: en septiembre de 2000, el gasto nacional alcanzó un pico de 29,419 MW, lo que comparado con la infraestructura existente deja un extra de 25%. Sin embargo, si se consideran fallas en el sistema por falta de agua en hidroeléctricas y el cierre de plantas por mantenimiento, la cifra de generación disponible se reduce a menos de 29,000 MW, lo que equivale a estar por abajo de uno de los picos de consumo.
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La inversión de la CFE en nueva capacidad no ha sido tan rápida como requiere el aparato productivo nacional. El gobierno la ha recortado por la restricción de su presupuesto en los últimos años. Para compensar esas bajas, se ha recurrido a un esquema de financiamiento conocido como Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas), que depende de la capacidad de endeudamiento del gobierno federal.
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Frente a los requerimientos de capital del sector la deuda pública crecería hasta llegar a un punto insostenible para el gobierno federal. En la solución que se propone aquí se sortearía esa dificultad, porque las empresas privadas que participarían tienen acceso a financiamiento internacional.
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Los consumidores
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¿Por qué mercado abierto sólo para unos cuantos? El patrón de consumo de electricidad en México refleja una dualidad. De un lado está un grupo de cerca de 100,000 grandes y medianos usuarios que gastan 60% de la energía producida en el país. Representan menos de 1% del total, pero aportan 40% de los ingresos del sector: son el motor de la economía. Este es segmento que podría abrirse a un mercado; el resto, el muy vasto universo de pequeños consumidores para quienes el servicio público es una necesidad, representa más de 90% del mercado y sus pagos están subsidiados.
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En este segundo grupo se encuentran los habitantes de zonas rurales, pequeñas localidades, colonias populares, pero también la micro y la pequeña industria, y el pequeño comercio. El suministro a ellos es hoy una función primordial del Estado y no se presta para las estructuras de la libre competencia.
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Los grandes usuarios ya tienen un incentivo para participar en un mercado abierto: el de no correr el riesgo de tener que reducir su consumo –y por ende ajustar su producción a las posibilidades de abastecimiento eléctrico- mediante los contratos ya descritos. Ese peligro se evitaría, porque la principal ventaja del nuevo esquema sería el incremento de la capacidad instalada en escala suficiente para absorber el aumento de la demanda, gracias a la libre participación de la inversión privada, nacional y extranjera, en el mercado que atendería a los grandes usuarios. Así, los generadores particulares agregarían una oferta de energía a la de la CFE.
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La incertidumbre en la continuidad del servicio bajo el esquema actual podría afectar a la economía nacional, ya que este factor desalienta las nuevas inversiones productivas en el país. En caso de una crisis, los cortes de suministro para estabilizar la red recaerían mayoritariamente en los usuarios de alta tensión, es decir, los medianos y grandes, ya que faltantes de miles de MW no se pueden resolver suprimiendo las cargas de baja tensión que proveen a los pequeños. Esta eventual situación causaría daños a largo plazo en la imagen y la credibilidad de México. Es por ello que se dice que el kilowatt/hora más caro es el que no existe.
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La propuesta de Expansión implica que los grandes y medianos usuarios sean "transferidos" a un mercado abierto, donde los desarrolladores privados de plantas de generación establezcan contratos particulares. Se trata, pues, de crear un mercado mayorista de alta tensión para atender las necesidad industriales, que correría paralelo al servicio público, en manos de gobierno; se refrendaría la obligación del Estado de brindar energía en forma exclusiva a todos los usuarios residenciales, municipales agrícolas y todos los demás de bajo consumo, a través de una empresa paraestatal producto de la fusión de la CFE y LFC.
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Con arreglo a este modelo, se redefine el concepto de servicio público para excluir de él a los usuarios mayores, cuyos consumos superan cierto voltaje; por ejemplo, 13,500 voltios, que es el nivel mínimo que se emplea comúnmente en las actividades económicas de gran escala. Quedaría legalmente establecido que la energía eléctrica para usos industriales y comerciales no es servicio público y su proveedor, por tanto, puede ser privado.
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¿Cambios constitucionales?
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Con el fin de implantar esta propuesta, sería aconsejable realizar algunas modificaciones a la carta magna, sobre todo buscando establecer con claridad la eliminación del monopolio estatal sobre la generación eléctrica. Sin embargo, los especialistas aseguran que sería factible crear un mercado de electricidad entre los grandes usuarios sin realizar esos cambios, en caso de que no exista voluntad entre los legisladores para enmendar la Constitución como parte de la reforma eléctrica. Es decir, ciertas modificaciones a las leyes secundarias serían suficientes.
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La propuesta plantea, además, la creación de "desincentivos" en la estructura de precios de la CFE, de suerte que una escala de costo crecientes en el tiempo y cero subsidio animen a los usuarios de la industria, el comercio y los servicios a integrarse al mercado abierto de electricidad y a contratar su suministro con un generador privado, cuyas tarifas, se estima, serían más bajas, puesto que introducirían tecnología más moderna y eficiente. El precio que paguen estos consumidores, así como los factores de riesgo a que estarían sujetos, quedará establecido en los términos que ellos negocien en sus contratos con la empresa privada que escojan.
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Una vez que opere el mercado abierto, se pondrá en práctica un mecanismo regulador denominado vector tarifario, mediante el cual la cantidad de energía que se entregue en cada momento será la de las plantas generadoras que tengan el menor costo por kilovatio, es decir, las más eficientes, sin importar a quién pertenezca la central (ya sea privada o de la CFE); a medida que el consumo aumente, se iría añadiendo generación de las plantas con costos mayores. Este esquema operaría como un aliciente para la incorporación de compañías energéticas privadas a ese mercado.
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Se prevé que estos grupos particulares añadan la mayor parte de la nueva capacidad de generación requerida por el país, sobre todo en el segmento de las plantas de ciclo combinado que usan gas natural. Le conviene a México promover la competencia en este segmento, precisamente porque es ahí donde hace falta más inversión y donde se están dando los mayores cambios tecnológicos en la industria eléctrica.
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Le correspondería a la entidad pública la tarea de promover la diversificación de fuentes productoras ; es decir, centrales hidroeléctricas, carboeléctricas y surtidores renovables de energía, ya que es poco probable que las firmas privadas desarrollen generadores que no impliquen la tecnología más rentable: plantas de ciclo combinado. Empero, ésta sólo será viable en las regiones del país donde haya amplia disponibilidad de gas natural.
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Se establecerá asimismo, en el ámbito de la transmisión, una metodología de servicio del porteo (transporte de energía) que dé certidumbre a la compañía generadora de tener acceso a la red, lo que a su vez dejará dinero adicional a la CFE para invertir en ampliar y mejorar su red, gracias a que cobrará a las fábricas privadas el uso de tales instalaciones.
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La empresa pública mantendrá la obligación, en todo momento, de sostener un nivel de generación para asegurar un flujo de energía suficiente que permita, por un lado, garantizar el servicio público y, por otro, respaldar el servicio privado en caso de fallas de suministro o incumplimiento de contratos por parte de particulares. El cobro de tal respaldo será una gran oportunidad de negocios para la CFE.
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La Comisión saldría fortalecida al tener cierta participación en el mercado abierto y percibir el pago del soporte que le otorgaría. Otro tanto cabe decir del hecho de tener exclusividad en otros segmentos del negocio, como la transmisión y la distribución.
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En resumen: esta propuesta es un intento de promover un modelo claro y pragmático para el sector eléctrico, aterrizado a su realidad, políticamente aceptable pero no ideologizado, que sea financiable, que atraiga inversiones y que tenga plena conciencia de las necesidades de los industriales, pero también que asegure un servicio confiable a la población.
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