Una relación perversa
En los últimos 10 años, los estados han elevado su gasto, han disminuido su recaudación propia y su deuda pública ha crecido considerablemente. Al mismo tiempo, la posición crediticia promedio de los estados no ha cambiado desde 2004. Acumular deuda tiene tres efectos: encarece la prima de riesgo, obstaculiza al acceso a créditos adicionales y distrae recursos para invertir productivamente. Esto es suficiente para justificar una disminución en la calificación crediticia de cualquier agente.
Sin embargo, entre los estados mexicanos esto no ocurre. La irracionalidad es inconcebible en economía, y lo que pudiera parecerlo no es más que el resultado de incentivos mal alineados. ¿Qué ha permitido el endeudamiento de algunos estados en teoría insolventes? ¿Qué factores son relevantes en la determinación de la calificación crediticia de una entidad?
La crisis de 1995 perjudicó considerablemente la confianza de los capitales en México. Años después, a pesar de la estabilidad macroeconómica mexicana, la crisis financiera de 2001 cerró los mercados internacionales de crédito. Ambos acontecimientos contuvieron el endeudamiento de las entidades federativas mexicanas. Pero una vez superadas ambas crisis, la deuda por persona en los estados creció en promedio 466%. En cambio, el PIB por persona generado durante los últimos 15 años creció apenas 57%. El endeudamiento es sano cuando no representa un mayor porcentaje del PIB. Sin embargo, hasta 2010 solamente Campeche, Estado de México, Quintana Roo y San Luis Potosí habían reducido su endeudamiento.
Todas las entidades federativas mexicanas fueron calificadas en 2010 dentro del grado de inversión por Fitch, Moody's y Standard & Poor's. El Estado de México ha sido la única entidad federativa catalogada como emisora especulativa desde que se obtuvieron registros. En contraste, también es el estado que mayor mejoría ha mostrado en su posición crediticia, al subir seis niveles en Moody's, cinco niveles en Fitch y dos niveles en Standard & Poor's. La centralización de las facultades tributarias en el gobierno federal, la descentralización del gasto público a los gobiernos subnacionales, y la integración de los mercados financieros, inciertos por naturaleza, a un espectro global, han vuelto inevitable determinar qué está detrás de las calificaciones crediticias de los principales administradores del presupuesto nacional que son los gobiernos estatales.
Las variables que influyen en la calificación crediticia de un estado son, por lo general, autonomía fiscal, crecimiento económico, desempleo, deuda total y respecto del PIB, flexibilidad financiera, garantía de la deuda, gasto del gobierno, inflación, ingreso por persona, nivel de desarrollo económico, nómina pública, plazo para pagar deuda, población, propensión a invertir y transparencia.
Un análisis econométrico riguroso nos dice que las calificaciones otorgadas por Fitch son determinadas estadísticamente por las siguientes variables: desempleo de la PEA, flexibilidad fiscal, plazo de vencimiento y tasa de interés. En cuanto a Moody's, los determinantes de sus calificaciones son desempleo de la PEA, plazo de vencimiento, saldo de la deuda y tasa de interés. Finalmente, Standard & Poor's otorga calificaciones con relación a un mayor número de variables: garantía de la deuda, gasto público por persona, inversión pública, nómina pública, plazo de vencimiento, saldo de la deuda por persona y tasa de interés.
Únicamente el plazo para finiquitar la deuda y su tasa de interés se incluyen en las calificaciones de las tres agencias para los estados mexicanos desde 2004 hasta 2010. Es decir, el deterioro de algunas variables de finanzas públicas estatales no ha sido influencia suficiente como para resultar en menores calificaciones. Por ende, el endeudamiento no ha sido obstaculizado o sus riesgos, advertidos. Esto contradice la teoría tradicional que predice una exclusión de los mercados de créditos e, incluso, penalizaciones, para aquellas economías que caen en la incertidumbre. Adicionalmente, los estados garantizan, en promedio, 80% de su deuda con recursos originados por la federación.
Con resultados así se derivan dos conclusiones sustanciales que reflejan dos fallas de mercado. Primero, existe un problema de información asimétrica entre las calificadoras, la ciudadanía y los estados calificados. Al contratar a una agencia calificadora, un gobierno estatal, en cierta medida, consiente un acceso privilegiado de ésta a sus fuentes de información financiera o fiscal, información por demás sensible. Más aún, como pudo verse en el caso de Coahuila, la integridad de esta información no es inquebrantable. Segundo, la competencia entre calificadoras por la obtención de estos contratos puede generar un incentivo perverso: la asignación de calificaciones artificialmente elevadas. Optar por una calificadora o por un contrato que resulte en una mejor evaluación es una decisión lógica por parte de un gobierno estatal.
¿A qué se debe entonces que las variables económicas y financieras se relacionen débilmente con las calificaciones? Al hecho de que cuando el que contrata es también el evaluado surge probablemente un incentivo negativo que sesga la calificación. Por tanto, una solución factible al problema es facultar a un organismo público independiente para contratar directamente a las agencias que calificarán a las entidades federativas. Uno que posea autoridad en sus declaraciones, que conozca y participe en el mercado crediticio y que sea suficientemente independiente de cualquier nivel de gobierno y partido político. Un organismo así es el Banco de México.
Bajo un primer escenario de una calificación crediticia propia, el Banco de México resolvería la asimetría en la información al homologar los criterios para la determinación de las calificaciones e incluir, efectivamente, determinados factores relevantes. En un segundo escenario de funcionar como contratante, el incentivo para asignar calificaciones artificialmente elevadas se elimina al independizar a las agencias calificadoras del ente calificado. Entonces su contratación no dependerá del grado de aceptación de su evaluación. De ser el caso, sería necesario modificar la legislación que rige esta institución para atribuirle esta nueva facultad.
Las crisis económicas, por naturaleza, son difícilmente predecibles. Pero las crisis que se anticipan y sin embargo sobrevienen, lo hacen por una fuerte incidencia de incentivos perversos. El endeudamiento de las entidades federativas mexicanas no es sorpresa alguna. Éste se ha manifestado a lo largo de los últimos 15 años. Antes de que se vuelva insostenible este fenómeno, la integridad de la información fiscal estatal debe asegurarse y los alcances de las calificaciones crediticias deben entenderse responsablemente. Es irracional exigir a las calificadoras una predicción perfecta sobre el futuro.
El autor es economista.