La iniciativa preferente, sujeta a la capacidad de acuerdos entre partidos

Aunque fue creada para acelerar la revisión y eventual aprobación en el Congreso de las propuestas del presidente, la iniciativa preferente está sujeta a la capacidad de acuerdos entre grupos parlamentarios y a que posibles diferencias entre éstos o entre cámaras hagan más lento el proceso legislativo. 

La figura entró en vigor con la reforma política de este año y estableció un plazo máximo de 60 días para que cada cámara —la de Diputados y el Senado— dictamine y vote propuestas que el gobierno de México considere como prioritarias.

Sin embargo, la Constitución no aclara qué plazos deben respetar los legisladores en caso de que alguna de las dos cámaras modifique un documento avalado por la otra. Por ley, cuando eso ocurre, la cámara de origen tiene que revisar los cambios y determinar si los acepta o no.

"Nos encontramos con que la ley que creó la iniciativa preferente no previó la posibilidad de desacuerdos entre cámaras. Se asumió de alguna forma una posición homogénea de las dos cámaras", dijo Alberto Olvera, académico de la Universidad Veracruzana (UV). 

"No se le dio al presidente todo el poder que solicitaba con la iniciativa preferente. Se le dio más peso a la posibilidad de acuerdos o desacuerdos entre partidos. De manera que si no hay acuerdos no hay reformas", señaló Nicolás Loza, profesor de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso).

La iniciativa preferente formó parte de la reforma política que el presidente Felipe Calderón propuso al Congreso en diciembre de 2009. La reforma se aprobó tras dos años de discusiones, aunque dejó fuera algunos puntos que planteaba el mandatario como la reelección de legisladores o la disminución del tamaño de ambas cámaras.

El 1 de septiembre pasado, Calderón entregó al Poder Legislativo sus primeras iniciativas preferentes : una propuesta de reforma laboral y una para reformar la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Ambas fueron aprobadas por diputados y senadores dentro de los plazos legales, pero en los dos casos las cámaras revisoras hicieron modificaciones.

Salvo el gobernante Partido Acción Nacional (PAN), todas las fuerzas políticas consideran que debido a que tendrán que ser analizadas nuevamente, las iniciativas perdieron el carácter de preferente y no tienen que ser avaladas en su totalidad a más tardar en 60 días, que se cumplieron este 30 de octubre. 

Los diferendos

Los cambios a la reforma de la Ley General de Contabilidad Gubernamental —que busca transparentar la rendición de cuentas entre Federación, estados y municipios— fueron menores y no generan polémica entre los partidos. En cambio, los de la reforma laboral sí causan controversia. 

Los puntos añadidos establecen nuevas obligaciones para los sindicatos , a las que se opone el Partido Revolucionario Institucional (PRI), primera fuerza en la Cámara de Diputados y en el Senado. 

Los priistas — que ya adelantaron su rechazo a esos cambios — argumentan que el Congreso no está obligado a acelerar la revisión porque la iniciativa preferente carece de una legislación secundaria que indique qué hacer en estos casos. 

Francisco Burgoa, académico de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y consultor parlamentario, consideró que la figura de iniciativa preferente no necesita una ley secundaria, argumentando que su propósito de acelerar el proceso legislativo ya está claro en la Constitución y que corresponde a las bancadas dar prioridad a las propuestas presentadas bajo ese esquema. 

"Desde mi punto de vista, no se requiere contar con una reglamentación de la iniciativa con el carácter de preferente. (…) Esto tiene que ver más con una cuestión de sensibilidad política (de los partidos)", dijo. 

En contraste, Olvera señaló que a pesar de que es claro el objetivo de una iniciativa preferente, una ley secundaria ayudaría a precisar cómo debe actuar el Congreso en casos de nuevas revisiones entre cámaras. 

"Dada esa experiencia (con la reforma laboral), creo que sí es necesario establecer algunas reglas adicionales en la propia ley, es importante establecer plazos, condiciones y circunstancias. (…) El candado legal aclararía las circunstancias y evitaría confusión", dijo.

CNNMéxico buscó al subsecretario de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación (Segob), Rubén Fernández Aceves, a fin de conocer su postura sobre el tema, pero no logró contactarlo.

Las reglas y los consensos

Burgoa y Olvera señalaron que más allá de las normas que regulen la iniciativa preferente, la responsabilidad de generar acuerdos que permitan aprobar propuestas recae en los partidos. 

Por sí solo, el PRI no alcanza la mayoría simple que le permitiría aprobar reformas legales. En la Cámara de Diputados, el bloque de izquierda es la segunda fuerza; en el Senado lo es el PAN. En la Cámara alta, la izquierda y el PAN se aliaron para impulsar los cambios sindicales en la reforma laboral.

"La aprobación de las leyes depende de los partidos políticos y de las coaliciones que se puedan construir dada la ausencia de una mayoría absoluta de ninguno de los partidos", dijo Olvera.

Loza mencionó que otra posibilidad para aclarar cómo debe funcionar la iniciativa preferente es que el presidente interponga una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), para que ésta dicte sentencia y establezca jurisprudencia.

Desde septiembre, legisladores de varios partidos han expresado su intención de proponer una ley secundaria que regule la iniciativa preferente.

Francisco Arroyo Vieyra, diputado del PRI, presentó este martes una propuesta para reformar la Ley Orgánica del Congreso, para dar a las cámaras un plazo de 30 días extra en caso de que tengan que hacer más revisiones a una iniciativa.

El Partido Verde Ecologista de México (PVEM), aliado tradicional del PRI, propuso en la Cámara baja una reforma constitucional para limitar la iniciativa preferente en el último año del mandato de un presidente, cuando hay cambio de gobierno. El PVEM plantea que en esas épocas los únicos que puedan presentar iniciativas de ese carácter sean la bancada más numerosa en la Cámara de Diputados o la que corresponda al partido del presidente entrante.

Legisladores de ambas fuerzas políticas han señalado que buscan que el priista Enrique Peña Nieto cuente con reglas claras para usar la iniciativa preferente, luego de que el 1 de diciembre asuma la presidencia para el periodo 2012-2018.