Preponderancia, un concepto clave en el debate de las leyes de telecom

El debate de las leyes secundarias de la reforma en telecomunicaciones llega este viernes al pleno del Senado mexicano, donde se prevé que uno de los principales puntos a discutir sea el de los criterios para declarar a una empresa como preponderante frente a la competencia. 

Durante las últimas semanas, el tema de la preponderancia ha generado polémica entre las bancadas, pues un bloque de legisladores considera que la propuesta del gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI) y de una parte del Partido Acción Nacional (PAN) es contraria a las modificaciones constitucionales de 2013 y fomenta las prácticas monopólicas. 

Por el contrario, quienes defienden el dictamen — avalado el jueves en comisiones  y que aún requiere el visto bueno del pleno y de la Cámara de Diputados— dicen que sus planteamientos están apegados a la reforma constitucional y que ayudarán a consolidarla. 

A continuación te presentamos algunos elementos clave para entender este tema, considerado uno de los más relevantes de la legislación, junto a otros como los derechos de los usuarios y los costos de los servicios. 

¿Qué es la preponderancia? 

El concepto de preponderancia fue incluido en la reforma constitucional de 2013 como una medida para evitar las prácticas monopólicas y fomentar la competencia. 

"La preponderancia es la condición del operador o de la empresa en telecomunicaciones o radiodifusión que domina más de la mitad de un mercado", dijo en entrevista el académico Raúl Trejo Delarbre, de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). 

La reforma constitucional estableció que el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) será la institución responsable de declarar cuando una compañía sea preponderante y de imponerle medidas para limitar su poder, tales como restringir sus alianzas con otras empresas u obligarla a cobrar menos por los servicios que preste a nuevos competidores. 

¿Cuál es la polémica? 

Las bancadas se han separado en dos bloques: uno, que está a favor de que la preponderancia se determine por sector, sea radiodifusión o telecomunicaciones; y, otro, que exige que se declare por servicios específicos. En este segundo escenario, el sector radiodifusión se dividiría en los servicios de radio y televisión abierta, y el de telecomunicaciones, en telefonía fija y móvil, internet y televisión restringida, por cable o satelital. 

Quienes respaldan la preponderancia por sector —el PRI, el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), una parte del PAN y una del Partido de la Revolución Democrática (PRD)— argumentan que ese es el criterio fijado en la reforma constitucional. 

En cambio, quienes demandan la preponderancia por servicios —una fracción del PAN y del PRD, así como las otras fuerzas de izquierda— señalan que ésta sería la manera más eficaz para ubicar a empresas preponderantes, imponerles limitaciones y fomentar la competencia para favorecer a los consumidores. 

Citan como ejemplo que optar por la preponderancia por sector favorecería a Televisa, la principal televisora del país, porque podría ser declarada preponderante en radiodifusión, pero no en el servicio de televisión restringida, en el que podría mantener e incluso aumentar su control del mercado. 

¿Qué dice la reforma?

En su artículo octavo transitorio, la reforma constitucional señala que el IFT "deberá determinar la existencia de agentes económicos preponderantes en los sectores de radiodifusión y de telecomunicaciones, e impondrá las medidas necesarias para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia y, con ello, a los usuarios finales". 

Y agrega: "Se considerará como agente económico preponderante, en razón de su participación nacional en la prestación de los servicios de radiodifusión o telecomunicaciones, a cualquiera que cuente, directa o indirectamente, con una participación mayor al 50%, medido este porcentaje ya sea por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en redes o por la capacidad utilizada de las mismas". 

Esta redacción se trasladó de manera íntegra al artículo 262 del dictamen de legislación secundaria , lo cual —según los defensores del documento— deja en claro que la preponderancia debe determinarse por sector. 

El académico Rogelio Bustamante, del Tec de Monterrey, coincide con esa interpretación y considera que esta medida representa un avance en materia de competencia, aunque cree que habría sido mejor la declaratoria por servicios. 

"Puede no ser lo más efectivo hacerlo por sector, porque van a tener un actor grande y varios chiquitos, por servicio los verían más desglosados, pero al menos es un cambio", dijo en entrevista.

Para Trejo Delarbre, por el contrario, la redacción de las normas no es clara y se presta a ambigüedades, que al final tendrían que ser resueltas por el IFT. 

"El (artículo) transitorio alude a la posibilidad de que sea por sectores y a continuación se alude a la posibilidad de que sea por servicios. Lo interesante es que la reforma (el dictamen) reciente recupere el párrafo de los servicios, y al final de cuentas, le deja la decisión al Instituto Federal de Telecomunicaciones", dijo. 

¿Cuál es la postura del IFT? 

El IFT, organismo autónomo creado con la reforma constitucional de 2013, se ha pronunciado por declarar la preponderancia por sector, no por servicios.

De hecho, ya emitió resoluciones al respecto: una que declaró preponderante a América Móvil, del empresario Carlos Slim, en el sector telecomunicaciones, y otra que hizo lo propio con Televisa, de Emilio Azcárraga Jean, en el sector radiodifusión. 

Ambas compañías promovieron amparos contra las decisiones del IFT, aunque los tribunales no han emitido fallos definitivos al respecto. 

Cuestionado sobre el asunto, el presidente del IFT, Gabriel Contreras, dijo esta semana que la declaratoria es por sector, no por servicios, porque ese fue el criterio que marcó la reforma constitucional. 

"El IFT resolvió por mandato constitucional, dentro de los términos previstos, la existencia de agentes económicos por sector", señaló Contreras a medios.

¿Es posible que esto cambie? 

Hasta ahora, al menos seis senadores han anunciado que presentarán reservas en el pleno para buscar modificar el documento en este punto. Entre ellos están los panistas Javier Corral y Ernesto Ruffo Appel y las perredistas Alejandra Barrales e Iris Vianey Mendoza.

Sin embargo, se enfrentan a un bloque mayoritario, pues las bancadas que se han pronunciado por la preponderancia por sector son el PRI y el PVEM en conjunto, que suman 61 votos en el Senado, y a las cuales se suman al menos 10 legisladores de la oposición. 

Estos senadores —que expresaron su posición durante el debate en comisiones a favor de que la preponderancia se defina por sector— son los panistas Javier Lozano, Jorge Luis Lavalle, Roberto Gil Zuarth, Francisco Javier Cabeza de Vaca, Gabriela Cuevas y Fernando Torres Graciano; los perredistas Zoé Robledo, Benjamín Robles y Fidel Demédicis, así como Marco Antonio Blásquez, del Partido del Trabajo (PT). 

Para que las leyes se avalen en el Senado se necesitan 65 de los 128 votos posibles (mayoría simple), por lo que si mantiene la actual distribución de fuerzas, el bloque PRI-PVEM tendrá lo suficiente para lograr la aprobación sin modificaciones.

En la Cámara de Diputados, el PRI y el PVEM suman 241 de 500 votos posibles, por lo que únicamente requerirían 10 legisladores más para alcanzar los 251 votos indispensables para que la nueva legislación quede avalada por completo.