Ucrania: las vías para superar la crisis

Cuando las autoridades rusas anunciaron este jueves nuevas operaciones militares en varias regiones cercanas a la frontera ucraniana, se hizo evidente que Ucrania no solo enfrenta una crisis política. Su economía también está en peligro.

La agitación política que hemos visto en los últimos dos meses ha patentizado la vulnerable economía de Ucrania, resultante de años de políticas económicas insostenibles que incluyen masivos subsidios a la energía y corrupción. Lidiar con estos desequilibrios habría sido difícil incluso en la mejor de las circunstancias.

Sin embargo, con la intervención militar de Rusia, la nación vecina encara un reto aún más difícil, que exige una respuesta económica integral y duradera que demanda que los gobiernos salgan de su zona de confort y aprendan lecciones de las crisis financieras del pasado. Para que Ucrania supere su crisis, los responsables políticos internacionales deben tener en cuenta estos tres puntos:

1. Dinero ya, reforma después

El eje central de la respuesta occidental debe ser la ayuda financiera y la ampliación del comercio. En respuesta a las agresiones rusas en Crimea, los gobiernos occidentales, el FMI y los bancos de desarrollo han comprometido una ayuda que totaliza unos 20,000 millones de dólares, el problema es que la mayor parte del dinero es para financiar proyectos a largo plazo.

Aunque la financiación de proyectos es fundamental para el crecimiento a largo plazo, hará poco para resolver la crisis actual. La cantidad “real” -esto es, la financiación inicial adicional para el presupuesto del país- totaliza unos 5,000 millones de dólares (mdd), y consiste en 1,000 mdd en garantías de préstamo otorgadas por el Gobierno de Estados Unidos; 3,000 mdd en ayuda otorgada por la Unión Europea; y cerca 1,000 mdd en préstamos de movilización rápida del Banco Mundial.

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Esos fondos podrían ser suficientes para permitir que el Gobierno proporcione los servicios esenciales y restaure la estabilidad económica y financiera desde ya y hasta que se celebren las elecciones previstas para mayo. Pero si atendemos las lecciones que nos dejaron las crisis de deuda y las crisis bancarias de los mercados emergentes, sabemos que las necesidades de financiación suelen superar las actuales expectativas formuladas por la comunidad internacional.

Además, después de que fuera depuesto el Gobierno de Víktor Yanukóvich, los gobiernos occidentales cometieron el error inicial de presionar a Ucrania para que aceptara un acuerdo que estipula importantes medidas de austeridad. Los préstamos de la Unión Europea también dependían de un acuerdo con el FMI.

Eso fue un error, es como empezar la casa por el tejado, pues pasará algún tiempo antes de que Ucrania tenga un Gobierno legítimo que asuma los compromisos necesarios (por ejemplo, subir los precios de la energía, reorientar la política fiscal, reformar las empresas estatales y el sector energético, y atajar la corrupción), y también antes de tener un panorama claro sobre las condiciones económicas y políticas que permitirían que un programa del FMI dé sus frutos. Entre tanto, el Banco Central de Ucrania sigue perdiendo reservas, su sistema bancario está en quiebra, y el Gobierno está teniendo problemas para proveer servicios básicos y recaudar impuestos.

Sería conveniente adoptar un enfoque de dos etapas, en el que la financiación a corto plazo esté disponible en las próximas semanas y sin compromisos políticos adicionales. El FMI debería desembolsar 1,000 mdd bajo su programa de financiamiento rápido de emergencia (serían 1,600 mdd si Estados Unidos aprueba las reformas al FMI).

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La Unión Europea también debería acelerar los beneficios comerciales que Ucrania recibiría bajo el acuerdo comercial propuesto, reduciendo o eliminando los aranceles aduaneros que pesan sobre los productos ucranianos que entran a la UE y, con ello, le ahorraría a Ucrania un estimado de 650 mdd al año.

Estas acciones podrían subsanar el crítico déficit de financiamiento hasta mayo o junio, cuando esperamos que la economía de Ucrania haya mejorado, se hayan aclarado al menos sus relaciones económicas con Rusia, y un nuevo gobierno pueda asumir la responsabilidad de las duras reformas. Ese sería el momento adecuado para que el Gobierno recién elegido emprenda las reformas auspiciadas por el FMI.

2. Las sanciones pueden funcionar, pero tomará tiempo

Las sanciones no siempre son efectivas. Su historial es irregular, y muchos de los casos en que han tenido éxito al lograr una agenda política o económica (el caso más reciente, Irán) se tratan de países con economías pequeñas, menos desarrolladas o menos integradas en los mercados internacionales. Para ser eficaces, las sanciones deben lanzar una red de amplio alcance, pues si no son comprehensivas y multilaterales, pueden eludirse fácilmente.

Aunque Occidente se mostró inicialmente reacio a emprender sanciones agresivas, la decisión rusa de proceder con el referéndum de Crimea ha incrementado las tensiones. El jueves, la canciller Angela Merkel dejó claro que Alemania apoya las sanciones que la UE pudiera aplicar al alimón con Estados Unidos, entre ellas la congelación de cuentas bancarias rusas y la prohibición o restricción de viajar para los principales líderes del país si Rusia se cerrara a conversaciones diplomáticas.

Las sanciones también entrañan un riesgo. Las élites empresariales de Rusia tienen fuertes lazos con Occidente, y es razonable creer que las sanciones contra esos intereses (a través de la prohibición de visados, controles financieros más estrictos y restricciones a la inversión) pueden tener un efecto significativo.

Eso, a su vez, debería crear las condiciones para un acuerdo con Rusia. Pero ese mayor grado de integración financiera también incrementa el potencial daño de la represalia: En este escenario, los efectos de las sanciones podrían intensificarse con el tiempo, y ser más difíciles de revertir. De allí que sea tan importante la creación de estrategias “de salida”, que permitan a ambas partes retroceder en la confrontación.

3. Evitar un rescate del sector privado

¿Debe Ucrania reestructurar su deuda? A primera vista, la deuda parece manejable. Ubicándose en poco más del 40% del PIB, la deuda de Ucrania es muy inferior a los niveles vistos en otros países, como Grecia, Portugal o Italia. Con un programa económico sólido, muchos inversionistas creen que el acceso al mercado puede restablecerse con bastante rapidez. Además, el FMI y la comunidad internacional tienen los recursos para financiar el servicio de la deuda hasta que Ucrania vuelva a tener acceso a los mercados.

Sin embargo, no estoy convencido de que este sea el camino correcto. La sostenibilidad de la deuda nos parecerá más incierta dentro de unos meses, cuando la caída del PIB, la depreciación de la moneda, la crisis bancaria, y un alto déficit fiscal inflen la carga de la deuda de Ucrania.

Recuperar el acceso al mercado puede ser una esperanza remota. El desafío futuro de asegurar que el programa gubernamental respaldado por el FMI se financie adecuadamente también pide un espacio de tiempo para pagar la deuda. Retrasar la fecha de vencimiento de la deuda por unos años y dejar sin cambios la deuda nominal podría tener mucha lógica en esta situación.

Cualquier reestructuración de la deuda debe ir acompañada de la presión sobre los bancos internacionales para que no se salgan y mantengan su exposición (siguiendo el modelo de la "Iniciativa de Viena", que impidió que los bancos abandonaran en masa a Europa del Este en el año 2009), además del compromiso de otros inversores del sector privado. Yo he propuesto una reunión de “Amigos de Ucrania”, que incluiría a acreedores públicos y privados; otros en cambio han sugerido una colocación privada de bonos vendidos a los oligarcas.

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En algún momento, una reestructuración de la deuda externa es posible. Este enfoque -aunque doloroso para los inversores en el corto plazo- puede ofrecerle a Ucrania la mejor oportunidad de preservar el valor de la deuda en comparación con la reestructuración que inevitablemente seguiría a un programa fallido.

*Robert Kahn es investigador ‘Steven A. Tananbaum’ de Economía Internacional en el Council on Foreign Relations en Washington, D.C. Anteriormente, fue estratega senior de Moore Capital Management. También ha ocupado cargos en el Banco Mundial, el FMI, el Tesoro de Estados Unidos y la Reserva Federal.