Cómo vigilar y seguir grandes proyectos de infraestructura

En nuestra ciudad han sido pocos los proyectos de infraestructura urbana que puedan compararse en escala con el Nuevo Aeropuerto Internacional para la Ciudad de México (NAICM). Éste es un proyecto histórico por su magnitud y por el posible alcance de su derrama económica que esperamos beneficie no sólo al Valle de México sino al resto del país. Como cada gran obra de infraestructura, el NAICM enfrenta un sinfín de retos para cumplir con los objetivos plasmados.

A nivel internacional existe una tendencia a que los grandes proyectos de infraestructura no se terminen en el tiempo esperado ni se ajusten a los presupuestos aprobados. Un estudio sobre 258 proyectos de infraestructura de transporte en 20 países y cinco continentes concluyó que nueve de cada 10 tienen sobrecostos, la mayoría sobreestima el número de pasajeros y las proyecciones no mejoraron en los 70 años que cubre el estudio. En general, el que un proyecto tenga costos y tiempos de entrega mucho mayores a los esperados tiene impactos de largo alcance sobre los beneficios proyectados y sobre la tasa de retorno social con la que originalmente se aprobó una obra. Por ende, es conveniente permanecer alerta sobre las proyecciones para un proyecto tan ambicioso como el NAICM, cuyo primer despegue está planeado para el 20 de octubre del 2020.

Aunado a esto, nuestro historial en grandes obras de infraestructura no resulta nada alentador. La Auditoría Superior de la Federación analizó los 80 proyectos de infraestructura con presupuestos mayores a 100 millones de pesos entre 1999 y 2010. Según dicho estudio, el sobrecosto promedio es de 36%, el retraso promedio es 126% de lo programado y 68% tardó por lo menos un año más de lo debido (1).

Dado el riesgo inherente de los megaproyectos de alejarse de sus proyecciones (tanto en términos de costos como de beneficios esperados), resultaría útil conocer con mayor detalle los supuestos detrás de las mismas. A la fecha el único documento público en el que se explica y se contabiliza con cierto detalle los costos y beneficios del NAICM se encuentra en el registro de cartera de programas y proyectos de inversión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). El estudio costo-beneficio concluye que "la Tasa Interna de Retorno Social (TIRS) es de 13.38%, lo que confirma la viabilidad del proyecto NAICM". Sin embargo, la información que contiene el documento no permite evaluar el sustento de esta conclusión.

Según cálculos sobre la rentabilidad de la inversión en nuestro país (la relación entre inversión fija y crecimiento del PIB), hay una probabilidad alta de que los proyectos de inversión en México tengan una rentabilidad total negativa. Dado que el crecimiento del PIB contempla externalidades de la inversión, la razón de crecimiento PIB/inversión fija es comparable a grandes rasgos con la tasa interna de retorno social.

El IMCO elaboró un modelo que calcula la tasa de rentabilidad promedio y volatilidad de la misma para la economía mexicana, con datos de inversión y crecimiento del periodo 1991-2013. Con base en este análisis, la probabilidad de que un proyecto tenga una tasa de rentabilidad social mayor a 13% es de tan sólo 40%, mientras que la probabilidad de que tenga una TIR negativa es de 23%. Este historial es una razón más para conocer a detalle los supuestos detrás de las proyecciones para el nuevo aeropuerto.

El estudio costo-beneficio arriba mencionadolista los beneficios del NAICM bajo tres rubros: Servicios adicionales de transporte, Mejora en la calidad de servicios y Otros.

Bajo estos últimos se incluyen categorías como beneficios “por valor de aprovechamiento del AICM” con un valor de 59.4 mil millones de pesos, "por reducción en los niveles de ruido” con un valor de 2.7 mil millones de pesos, “por eliminación de OPEX del AICM” con un valor de 22.6 mil millones de pesos y “por valor de rescate” con un valor de 3.8 mil millones de pesos. Valdría la pena entender cómo se calculó que estos beneficios representen una ganancia para la sociedad de 88.5 mil millones de pesos.

Respecto al costo del financiamiento del proyecto, sabemos que el gobierno planea obtener 6,000 millones de dólares del sector privado que se pagarán con los flujos de actual y del futuro aeropuerto, ya sea mediante créditos bancarios o la emisión de bonos. Apenas el 8 de octubre se anunció la obtención de un crédito revolvente por 3,000 millones de dólares, pero no se han hecho públicas las características (tasa de interés, por ejemplo) de éste o del crédito por 1,000 millones de dólares que el gobierno obtuvo en enero de este año. El estudio costo-beneficio que se encuentra en el portal de la SHCP contiene una tabla donde se incluye la TIR (tasa de retorno interno, o bien, la tasa de interés que se pagará a cambio de recibir financiamiento) de 10.23%. Sin embargo, el documento no incluye ninguna explicación relativa a esta cifra.

Por ende, no podemos saber si otros esquemas de fondeo que contemplen, por ejemplo, capital privado y no sólo deuda, o incluso utilizar cierto nivel de garantía soberana, podrían ser menos costosos y producir un retorno social más alto. Con base en la información pública disponible, la ciudadanía no tiene manera de conocer las condiciones específicas sobre el esquema de financiamiento, es decir, qué tan caro resulta financiar el proyecto. Esto último es relevante pues tendrá un impacto sobre las proyecciones y los beneficios esperados del NAICM. Además, como era de esperarse dados los recientes recortes presupuestales, la proporción del proyecto que será financiado con recursos privados (originalmente anunciada como 42% del total) va en aumento y alcanzará 84% del fondeo del próximo año.

Como ya se mencionó, hay una tendencia internacional y México no es la excepción a que las grandes obras de infraestructura se alejen de sus proyecciones originales. Por tanto, resulta vital que las proyecciones sobre el NAICM y los supuestos de costo-beneficio que las sustentan se hagan públicos. De igual manera, en la página web del nuevo aeropuerto deberían describirse los términos del fondeo privado y el creciente grado de dependencia en este último. Mientras más información detallada tenga la sociedad sobre el proyecto, más herramientas tendremos para entender las decisiones que se están tomando y acompañar al gobierno a lo largo de este proceso. Un mayor nivel de transparencia a su vez fomentará que el proyecto cuente con la legitimidad social que es un prerrequisito para su éxito.

*Ana Ogarrio es consultora del Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO). 

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(1) Sin embargo, si aislamos los casos más extremos, el panorama es aún más preocupante, pues los peores casos gastaron en promedio 1,400 millones de pesos más de lo programado y los 20 contratos con mayor rezago de tiempo duraron en promedio un año 10 meses más de lo esperado. México Evalúa “Por un presupuesto realista y sostenible. Cinco puntos de atención urgente”. Octubre 2014, pp 30-32.